Тема доклада
Кузнецова Ольга Владимировна, Начальник отдела региональной экономической политики Рабочего Центра экономических реформ при Правительстве РФ
Кузнецова: Прежде всего, я представлю ту организацию, где я работаю. Это Рабочий центр экономических реформ при Правительстве РФ. Наш Центр был одним из разработчиков проекта закона об особых экономических зонах в РФ. Я сразу хочу очень точно определить тот статус, который этот законопроект имеет в настоящее время. Дело в том, что какое-то время назад, уже, наверное, больше года, в Министерстве экономического развития и торговли появилась идея, что неплохо было бы обратиться к этой проблеме и написать такой закон. На самом деле о том, что в России нужны свободные экономические зоны, что нужен соответствующий закон, речь идет уже давно, но именно примерно в начале лета прошлого года активизировалась работа над законом. С тех пор этот закон разрабатывается.
Отношение к этому закону, даже не столько к закону, а к тому, нужны ли вообще в России особые экономические зоны, очень и очень неоднозначное даже внутри федеральных органов власти, внутри федеральных министерств и ведомств. Кто-то из представителей федеральных министерств говорит, что этот закон нужен, это один из способов, один из шансов увеличить приток инвестиций в страну и каким-то образом активизировать инвестиционную деятельность. Кто-то говорит, что этот закон не нужен, и упирает прежде всего на то, что особые экономические зоны связаны, как правило, с предоставлением налоговых льгот, а налоговые льготы предоставлять опасно. Боятся, что опять будет нецелевое их использование, говорят, что только-только отказались от льгот, и плохо в очередной раз менять законодательство.
Отношение, еще раз повторю, к этому закону очень неоднозначное, и, соответственно, будущее этого закона тоже очень и очень неопределенное. Может быть, так сложится, что закон будет принят, будет вынесен на обсуждение, по крайней мере, в ГД. Может быть, этот закон так и будет "похоронен", и возобладает точка зрения, что особые экономические зоны не нужны. Но постольку, поскольку работа над законом идет уже год, и, хотя идет она внутри федеральных министерств и ведомств, тем не менее, в прессе периодически появляются публикации об этом законопроекте, и все равно, так или иначе, за стены федеральных министерств и ведомств обсуждение его уже вышло. Поэтому сегодня мне бы хотелось рассказать о том, что наш Рабочий центр закладывал в законопроект об особых экономических зонах, который Министерство экономического развития и торговли в целом поддержало, до чего удалось договориться, по крайней мере, на концептуальном уровне. Опять-таки подчеркну, что вполне возможно, что даже если этот закон и будет принят, то он может оказаться принятым и даже вынесенным на обсуждение совершенно в другом виде по сравнению с тем, о котором я буду рассказывать.
Прежде чем переходить собственно к закону, позвольте мне сказать буквально несколько слов о том, что такое вообще свободные экономические зоны, какие есть типы зон, зачем они создаются, и в чем заключаются различия между странами в возможностях создания зон. Эти вопросы не праздные, поскольку на существующие на них ответы опирается наш закон.
Начать надо с того, что даже терминология, касающаяся особых экономических зон, чрезвычайно запутана. Наверное, у любого человека, который занимался этой проблемой, возникает вопрос, а чем отличаются особые экономические зоны от свободных экономических зон. Ответ – ничем не отличаются. Некоторые авторы в научной литературе пытаются находить какие-то различия между свободными и особыми экономическими зонами, но по сути они все же ничем не отличаются. И надо сказать, что в первоначальной версии закон об особых экономических зонах назывался законом о свободных экономических зонах. Но потом в ходе какой-то бюрократической процедуры он вдруг стал фигурировать как закон об особых экономических зонах. При этом вся корректировка текста законопроекта свелась к тому, что слово «свободный» было заменено на «особый». Поэтому дальше я буду говорить о свободных или особых экономических зонах как об одном и том же.
Свободные экономические зоны бывают разных типов. Бывают торговые свободные экономические зоны или зоны свободной торговли, причем бывают разные их виды. Основная цель создания этих зон – стимулирование торговли. Эти зоны основываются на предоставлении предпринимателям внешнеторговых льгот.
Второй тип зон – разные виды производственных зон с самой разнообразной их специализацией. Это могут быть и импорто-ориентированные зоны и экспорто-ориентированные , но в любом случае эти зоны создаются для того, чтобы стимулировать развитие реального сектора экономики, стимулировать развитие промышленности.
Третий тип зон – технико-внедренческие зоны. В их отношении тоже существует огромная путаница в терминологии. Бывает, что их называют « бизнес-инкубаторами », « технопарками », « технополисами ». Когда писался закон, был принят на вооружение термин «технико-внедренческие зоны». Технико-внедренческие зоны также бывают разных видов. Бывают собственно бизнес-инкубаторы , бывают зоны, занимающие несколько квадратных километров, и в этом отношении они очень схожи с производственными зонами, бывают наукограды и технополисы – скопления наукоградов . Т.е. технико-внедренческие зоны бывают очень разные по размерам и в зависимости от этого они по-разному называются. Но суть технико-внедренческих зон одна – развитие не просто промышленности, а промышленности высоких технологий.
И, наконец, четвертый тип зон – сервисные зоны. Они тоже бывают очень разными, и один из подтипов сервисных зон – это оффшоры. Что такое оффшор в строгом смысле, как он понимается в научной литературе, как он понимается экспертами? Это такой тип зон, в котором разрешается регистрация предприятий, но при этом фактическая деятельность компании в этой зоне не предполагается, предприятиям предоставляются определенные льготы по уплате налогов в бюджеты тех регионов, где предприятия регистрируются, либо оффшором может быть даже целая страна. Такие зоны в мире создаются специально для того, чтобы привлечь деньги в бюджеты. Как правило и даже чаще всего предприятия, которые работают в стране-оффшоре, права пользоваться налоговыми льготами не получают. Т.е. оффшор никогда не создается для своих , он создается только для чужих. И, как правило, страна не только предоставляет, как принято говорить, удобный флаг, но и определенные, связанные с оффшором услуги. Это могут быть и банковские услуги, и какие угодно другие. Таков смысл оффшора. Бывают еще туристские зоны, банковские центры и т.д.
Когда писался закон о свободных экономических зонах, естественно встал вопрос о том, какие типы зон должны быть в этом законе прописаны. Потому что эти зоны различаются не только по целям создания, но и по тем предприятиям, которые в них привлекаются. Например, привлекаются ли в зоны реальные инвестиции, или привлекаются предприятия только для регистрации?
Различаются особые экономические зоны и по набору предоставляемых предприятиям льгот. В свободных торговых зонах предоставляются таможенные льготы. Помимо таможенных, естественно, существуют налоговые льготы, они предоставляются во всех типах зон, за исключением свободных торговых. Есть финансовые льготы. Это либо льготы по оплате ЖКХ, особенно если речь идет о бизнес-инкубаторах . Либо это льготная аренда – льготная по сравнению со сложившимся уровнем в стране, в регионе и т.д. Либо это непосредственно инвестиционные субсидии предприятиям, т.е. это те средства, которые даются из федерального или из регионального бюджетов на реализацию инвестиционных проектов. И, наконец, четвертый тип льгот – это так называемые административные льготы. Они подразумевают предоставление разного рода льгот, упрощающих процедуры ведения бизнеса. Административные льготы были предусмотрены тем проектом закона, о котором я буду говорить дальше, и я скажу, какие административные льготы были придуманы для России. К административным относят и льготы, связанные с упрощенным визовым режимом. Очень во многих странах в свободных экономических зонах или в особых экономических зонах предоставляется целый набор льгот, связанных именно с упрощением визового режима. Это отсутствие регистрации иностранных граждан, упрощенный порядок получения визы, в каких-то случаях может быть и вообще безвизовый въезд. Таковы основные четыре типа льгот.
Существуют ли свободные экономические зоны в мире? В последнее время у нас стало очень популярным говорить, что в мире свободных экономических зон нет, все от них уже давно отказались, и, вообще, свободные экономические зоны – это очень плохо. На самом деле это не совсем так. Во всем мире свободные экономические зоны существуют. Существуют очень разные оценки того, сколько их. Максимальная цифра, которая мне попадалась, это 1200. Т.е. во всем мире 1200 свободных экономических зон, из них 400 – зоны свободной торговли, 300 – промышленно-производственные зоны, 400 – технико-внедренческие, 100 – сервисные.
Надо сказать, что промышленно развитые страны, на которые у нас все ориентируются, в общем-то, от промышленно-производственных зон и сервисных зон отошли. Львиная доля свободных экономических зон в промышленно развитых странах – это локальные торговые зоны, зоны, связанные с аэропортами, какими-то другими крупными транспортными узлами, т.е. нацеленные именно на стимулирование внешней торговли. И, что еще немаловажно, это зоны технико-внедренческие. Во всех странах в том или ином виде бизнес-инкубаторы существуют, никто от них не отказывается, они есть везде. Другое дело, что в чистом виде промышленно-производственные зоны, стимулирование любой промышленной продукции в промышленно развитых странах практически не осуществляется. Этот этап они прошли несколько десятилетий назад. Промышленно-производственные зоны в промышленно развитых странах появились в середине ХХ века, активно практиковались, но постепенно от них ушли. В 80-е годы на первое место вышли технико-внедренческие зоны, и до сих пор они процветают. В развивающихся странах до сих пор промышленно-производственные зоны используются достаточно активно.
Есть еще принципиально важные моменты, отличающие свободные экономические зоны в промышленно развитых странах и в развивающихся. И это тоже было важно учесть при разработке российского закона об особых экономических зонах. В чем заключаются эти отличия? В промышленно-развитых странах свободно-экономические зоны используются как инструмент развития проблемных регионов, как инструмент развития депрессивных и отсталых регионов. Т.е. свободные экономические зоны создаются в тех регионах, развитие которых надо стимулировать. Создание зон именно в таких регионах возможно благодаря тому, что в промышленно развитых странах ориентация идет на внутренние источники инвестирования. Т.е. в промышленно развитых странах, где не столь остра по сравнению с развивающимися странами проблема привлечения инвестиций в страну в целом, могут себе позволить создавать свободные экономические зоны в проблемных регионах, рассчитывая при этом на внутренние источники инвестирования. Развивающиеся страны этого себе позволить не могут. Во всех развивающихся странах свободные экономические зоны создаются не в проблемных регионах, а, наоборот, в самых перспективных и в наиболее благополучных. В развивающихся странах есть проблема привлечения инвестиций в страну в целом. Сам уровень инвестиционной привлекательности страны обычно настолько низок, что говорить о том, чтобы привлечь иностранные инвестиции в отстающий регион, речь не идет. К сожалению, еще раз повторю, они себе этого позволить не могут. И ориентируются на иностранные инвестиции, своих просто не хватает. Создают свободные экономические зоны там, куда инвестор придет, куда он может прийти.
И последнее. Заканчивая экскурс в мировой опыт создания свободных экономических зон, хочу сказать, что мы в России не одиноки в неудачах в создании свободных экономических зон. Вообще считается, что из 1200 свободных экономических зон в мире успешны только 30-40. Все остальные нужных результатов не принесли. Здесь, естественно, однозначные оценки давать очень сложно. Очень многие страны, как вы сами понимаете, стараются себя рекламировать, стараются привлекать инвесторов, и правду о том, насколько же все у них хорошо, стараются не говорить. Это, кстати, справедливо и в отношении китайских свободных экономических зон. Существуют очень разные оценки. Кто-то говорит, что они очень успешны, кто-то говорит, что ничего подобного, в них столько вложили, что отдачу на вложенные средства не получили. Наверное, цифру в 30-40 зон можно считать более или менее правдивой.
Теперь о том, что происходило в России. Наверное, это более или менее все известно, поэтому я только очень кратко напомню об этом. Первые свободные экономические зоны были созданы еще во времена Советского Союза в конце 1990-начале 1991 года. Соответственно, это были еще решения Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Несмотря на то, что неоднократно предпринимались попытки принять закон о свободных экономических зонах, он так и не был принят. Последняя попытка была в 2000 году, президент наложил вето на тот закон .. В итоге зоны создавались разного рода постановлениями Правительства, указами Президента, и самое интересное то, что даже в Министерстве экономического развития и торговли сейчас никто не знает, сколько точно было создано этих зон. Эксперты ориентируются на базу данных законодательства «Консультант +» и насчитывают где-то порядка 20 свободных экономических зон. Естественно, что львиная доля этих зон практически не функционировала. Известно, что более или менее была "жива", по крайней мере, до середины 90-х годов Находка, фактически действовала свободная экономическая зона в Калининградской области, может быть, действует в Магадане. Насчет остальных зон ничего неизвестно, скорее всего, они "мертвы" и реально не действуют.
Очень много писалось о том, почему оказался неудачным российский опыт. Очень коротко можно сказать следующее. Три обязательных залога эффективности свободных экономических зон – это выгодное экономико-географическое положение, это нормальная инфраструктура, и это нормальный, привлекательный для инвесторов объем льгот, прежде всего, налоговых льгот. Без этих трех "китов", без этих трех обязательных условий ни одна свободная экономическая зона действовать не будет, не будет успешной. Это показывает весь мировой опыт, и Россия оказалась не исключением. Что было у нас? Экономико-географическое положение. Львиную долю зон создали в районах, заведомо непривлекательных для инвесторов. По крайней мере, Еврейская автономная область или какие-то другие глубинные регионы России – это явно не самое привлекательное место для инвесторов. Инфраструктуру у нас нормальную не создали, и налоговых и каких бы то ни было других льгот толком тоже не предоставили . Поэтому российский опыт и не мог быть удачным.
Еще один момент, который мне бы хотелось затронуть в отношении инфраструктуры, прежде чем переходить собственно к закону. Создание свободной экономической зоны – это очень дорогое "удовольствие". Обустройство 1 кв. км свободной экономической зоны обходится государству от 20 до 70 млн. долларов в зависимости от того, какая зона создается. Торговая зона стоит меньше – 20, технико-внедренческая больше – 70, промышленно-производственная – где-то 40-50 млн. долларов. Дешевле никому создать нормально функционирующую свободную экономическую зону не удавалось. Более того, все эти деньги должны быть вложены государством. Частных инвесторов к созданию инфраструктуры привлечь тоже не удалось еще никому. И, как правило, 1 доллар привлеченных инвестиций обходится государству в 4 доллара вложенных средств, по крайней мере, проведенный по развивающимся странам анализ дал именно такие результаты. Т.е. для того, чтобы создать нормальную инфраструктуру, нужны деньги. Отсюда следует и необходимость очень небольших размеров зон. У нас же свободные экономические зоны создавались в границах чуть ли не целых субъектов Федерации. По крайней мере, во многих случаях это было именно так.
Учитывая мировой опыт и те неудачи, которые преследовали российские свободные экономические зоны, и было решено писать закон об особых экономических зонах. Учитывая все названные недостатки и пытаясь их исправить. Насколько я знаю, вам в раздаточных материалах были розданы тезисы – основные заложенные в законопроект принципы. Дальше я буду раскрывать содержание этих тезисов и объяснять, почему были приняты решения делать именно так, а не иначе.
Во-первых, было принято решение ограничиться только двумя типами зон – промышленно-производственными и технико-внедренческими, исходя из того, что государство должно тратить свои силы и средства на стимулирование того, что стране действительно нужно. Активизация торговли – не столь актуальная проблема для России, поэтому от свободных торговых зон решили отказаться. Что касается сервисных зон, идея их создания была, и очень часто предлагалось создание либо банковских центров, либо рекреационных зон, но на самом деле их конкурентоспособность – это очень спорный момент. Со своими природно-климатическими условиями Россия вряд ли может рассчитывать на конкурентоспособность рекреационных зон. Для того , чтобы быть международным банковским центром, надо иметь гораздо более благоприятную политическую ситуацию, гораздо лучшую репутацию в мире и т.д. Поэтому решили пойти по пути создания двух типов зон – промышленно-производственных и технико-внедренческих.
Был спор насчет того, а нужны ли вообще промышленно-производственные зоны или, может быть, как в промышленно-развитых странах стоит ограничиться технико-внедренческими зонами, бизнес-инкубаторами . В конечном итоге все-таки пришли к выводу, что надо включать в закон промышленно-производственные зоны, потому что в России актуально не только развитие высокотехнологичных производств, но и вообще любой "нормальной" обрабатывающей промышленности. Возникал вопрос, должны ли эти зоны быть импортозамещающими, экспортостимулирующими и т.д. В итоге решили со специализацией зон вопрос не решать, решили предоставить это частным инвесторам и посмотреть, кто в эти зоны придет. Тем более , что стимулирование экспорта правилами ВТО в явном виде запрещено. Если в явном виде прописать, что мы стимулируем создание в этих зонах экспортное производство, то это вызовет недовольство со стороны других стран.
Было решено прописать, что далеко не все предприятия промышленности могут быть допущены в промышленно-производственные зоны. Было решено исключить предприятия сырьевых отраслей. Т.е. предполагается, что в свободные экономические зоны не будут привлекаться предприятия черной металлургии, топливной промышленности, нефтепереработки. Не будет привлекаться туда производство ряда подакцизных товаров, например, производство табака, вина, водки. Естественно, не будет никакого производства вооружения и военной техники.
Предприятия сферы услуг на территорию зоны должны допускаться только в тех масштабах, в каких это необходимо для обслуживания промышленных предприятий. Это могут быть компании, которые занимаются уборкой помещений, охраной, общественным питанием и т.д., но не более того.
Чем отличаются технико-внедренческие зоны от промышленно-производственных ? Технико-внедренческие зоны, во-первых, бывают меньше по размерам. Бывает, что они создаются в отдельном здании. Я хочу подчеркнуть, что создание технико-внедренческих зон в рамках одного здания вовсе не означает, как это очень часто трактуется, создания свободной экономической зоны для отдельно взятого предприятия. Если речь идет о создании особой экономической зоны в отдельном здании, предполагается, что это зона для малого бизнеса. Т.е. это здание, построенное государством, в котором в аренду будут сдаваться площади малым фирмам, которые будут в том числе совместно пользоваться инфраструктурой этого здания. Естественно, что технико-внедренческие зоны требуют инфраструктуры более высокого уровня, особенно если речь идет, допустим, о фирмах, которые связаны с компьютерами, с программированием – для них нужен высокий уровень связи. В технико-внедренческих зонах может предоставляться дополнительный набор льгот, например, по льготной аренде помещений в бизнес-инкубаторе . Естественно, существует отдельная проблема привлечения фирм в технико-внедренческую зону, потому что далеко не все фирмы должны в нее должны допускаться.
Следующий и очень принципиальный момент проекта закона об особых экономических зонах. Этот закон будет предусматривать, что просто так свободная экономическая зона по чьему-то желанию создана быть не может. Т.е. законопроект ограничивает возможность создания свободных экономических зон, ограничивает их число. Как сейчас построена система? Регион у себя разрабатывает некий проект федерального закона о свободной экономической зоне. Когда хочет, подает прое кт в ГД , и начинается процедура рассмотрения этого проекта закона. Еще ни один закон из последний поданных принят не был, но, тем не менее, эта система продолжает существовать. Через мои руки прошло, по меньшей мере, четыре законопроекта, поданных из регионов. Еще раз повторю, что они не были приняты и из-за общего отрицательного отношения к свободным экономическим зонами, и из-за низкого качества законопроектов. Были законопроекты о зоне в Дагестане, в Кронштадте в Санкт-Петербурге, на острове Гогланд в Ленинградской области, об особых экономических зонах в зоне БАМа – Байкало-Амурской магистрали. Что из себя представлял , например, законопроект о свободной экономической зоне Гогланд ? Гогланд – это остров в море, не меньше, чем в 100 км от ближайшей суши, к тому же необитаемой. И на этом необитаемом острове предлагалось создать одновременно и банковский центр, и рекреационную зону, и еще что-то. Но этот остров очень маленький, 10-11 кв. км, там очень небольшая погранзастава из 10-15 человек. Но, тем не менее, администрацией Ленинградской области был подан этот законопроект. Поэтому некоторые положения закона об особых экономических зонах, который разрабатывается, может быть, кажутся немного абсурдными, но они как раз направлены на то, чтобы подобного рода заявки не рассматривались, не тратилось на это время и ГД, и Правительства. Например, в зону БАМа выезжала целая делегация представителей ГД изучать вопрос на месте . Хотя, казалось бы, можно было и в Москве решить, что не пойдет инвестор, особенно иностранный, на БАМ. Там одна колея, где-то тундра, где-то болото – не лучшее место для создания зоны.
Так вот, идея закона заключается в том, чтобы число особых экономических зон ограничить. Мотивов у этого несколько. Во-первых, это то, о чем я уже сказала. Создание реально функционирующей свободной экономической зоны – это дорогое "удовольствие", нужны деньги, а денег в российском бюджете мало. Поэтому если уж создавать особые экономические зоны, то создавать с нормальной инфраструктурой, вкладывать необходимые деньги, в том числе и федерального бюджета. Во-вторых, если зон создается очень много, то возникает конкуренция между ними, и может возникнуть такая ситуация, когда создаются свободные экономические зоны, вкладываются большие объемы средств, но этих зон, этих площадей с хорошей инфраструктурой, подготовленных для инвесторов, оказывается больше, чем надо. Инвесторов в соответствующем количестве нет. Получается неэффективное вложение средств в инфраструктуру. Т.е. гораздо лучше создать одну-две зоны, попробовать привлечь туда инвесторов, и если опыт окажется удачным, то создавать зоны и дальше, если неудачным, то на одной-двух зонах и остановиться. Плюс у Минфина существуют, может быть, оправданные опасения по поводу нецелевого использования льгот, и создав одну-две зоны можно минимизировать потенциальный отрицательный эффект.
И по практически тем же самым причинам должны быть ограничены не только количество зон, но и их размеры, должно быть четко прописано, что свободная или особая экономическая зона – это территория площадью не более или одного, или десяти кв. км. На самом деле здесь окончательного решения принято не было, но в любом случае это может быть очень небольшая территория, где действительно можно создать инфраструктуру, где действительно можно отследить целевое использование налоговых льгот. Единственное исключение из этого правила, как и, собственно говоря, из требования, касающегося отказа от свободных торговых зон, – это Калининградская область. Это совершенно особый случай, который выходит за рамки закона, и, соответственно, требование ограничить размеры зон на Калининградскую область не распространяется.
Коль скоро необходимо требование о том, что число и размеры свободных экономических зон надо ограничить, т.е. не каждый регион может на своей территории создать свободную экономическую зону, то следующий вопрос, который возникает и который надо решить, – это вопрос равноправия субъектов Федерации. Как обеспечить соблюдение этого принципа, если не каждый регион может претендовать на создание СЭЗ? Был придуман конкурс заявок региональных органов исполнительной власти. Что он будет из себя представлять? Правительство объявляет конкурс заявок региональных властей на создание свободных экономических зон. Естественно, определяет то, что должно быть написано в этой заявке. В определенный период времени, естественно, перед принятием закона о федеральном бюджете на будущий год, потому что средства на развитие инфраструктуры должны быть в этом законе предусмотрены, проводит этот конкурс. Сама по себе конкурсная процедура во взаимоотношениях центра и регионов – это не новость. Кто следит за межбюджетными отношениями знает , что в России существует Фонд реформирования региональных финансов, и конкурсные процедуры отбора регионов для получения финансовой помощи на конкурсной основе в рамках этого фонда уже работают. Это не нечто новое. Это новое только применительно к свободным экономическим зонам. Так вот, проводится конкурс заявок, и окончательное решение о том, чью заявку принять, принимает уже Правительство. При этом предполагается, что заявка от региональных властей будет согласована с властями муниципальными, поскольку СЭЗ действует на территории определенного муниципального образования или затрагивается несколько муниципальных образований, и создание благоприятного инвестиционного климата невозможно без участия какой-то ветви власти. Т.е. мало того, что надо обеспечить принцип равноправия, надо еще и обеспечить нормальные условия для инвестирования. И если нет желания со стороны властей всех уровней на той или иной территории создать нормальный инвестиционный климат, то бесполезно браться за создание зон. И, подавая заявку, региональные власти как бы будут говорить, что, да, мы согласны, мы согласны предоставить льготы по платежам в наш региональный бюджет, мы согласны каким-то образом поучаствовать в дебюрократизации экономики хотя бы на этих ограниченных десяти кв. км и т.д.
Коль скоро будет конкурс между регионами, в законе должны быть определены критерии, по которым надо отбирать регионы для создания зон, т.е. должны быть сформулированы более или менее жесткие требования к территориям. Однозначно их прописать невозможно, конкурс в какой-то степени все равно будет процедурой субъективной, но тем не менее, попытки прописать требования к территориям сделаны были. Основной исходный момент, отправная точка в формулировке этих требований – это ориентация на создание СЭЗ в перспективных с точки зрения экономического роста регионах. Т.е. было признано, что создавать СЭЗ в проблемных регионах – в депрессивных или отсталых – для России вещь совершенно бесперспективная. Поэтому надо выбирать те регионы, где экономический рост возможен, и где есть хорошие для этого предпосылки. Конечно, сразу можно сказать, что такие регионы как Москва, Петербург и другие крупные и явно процветающие центры будут исключены, но будут выбраны некие "средние" регионы, где вроде бы и уровень жизни не настолько высок, и уровень их развития не дотягивает до лидеров, но, тем не менее, есть какие-то условия для экономического роста. Есть достаточно квалифицированная рабочая сила, инфраструктура и т.д.
Что касается конкретных требований, то первое требование связано с тем, что, с одной стороны, создание свободной экономической зоны должно требовать минимальных средств федерального и регионального бюджетов, если они соглашаются участвовать в создании инфраструктуры зоны. С другой стороны, потенциальная обеспеченность этой зоны объектами инфраструктуры должна быть наилучшая. Этот момент вызывает обычно много вопросов. Что имеется ввиду? Естественно, что на одном или десяти кв. км, предназначенных для зоны, изначально инфраструктуры может не быть вовсе. Т.е. речь идет не столько об изначальной инфраструктуре этих нескольких кв. км, сколько о той инфраструктуре, которая есть вокруг. Т.е. должна оцениваться стоимость подключения территории СЭЗ к той инфраструктуре, которая есть рядом. Понятно, что для того, чтобы промышленное предприятие функционировало, должны быть автодороги, должны быть подъездные ветки железной дороги. Изначально их на этой территории нет, но надо, чтобы рядом была железная дорога, чтобы рядом была автомагистраль федерального значения для того, чтобы продукцию этой свободной экономической зоны можно было вывезти. Постольку, поскольку ориентация идет не только на отечественных, но и на иностранных инвесторов, желательно, чтобы было нормальное международное авиасообщение. Т.е. если регион будет претендовать на то, чтобы создать у себя СЭЗ, и требовать выделения денег на строительство международного аэропорта, то очевидно, федеральные власти на это не должны идти, потому что это дорого. Естественно желательно, чтобы регион не был энергодефицитным , и не имел очень высокие тарифы на электроэнергию. В любом случае необходимо учитывать, сколько будет стоить протянуть линию электропередач до десяти км зоны, и можно ли ее туда протянуть вообще. Можно ли, допустим, протянуть туда газопровод, если он нужен. Таким образом, необходимо оценивать, во что будет обходиться подключение к инфраструктуре и ее создание именно на этих десяти или одном кв. км.
Второе требование – о наличии трудовых ресурсов. Понятно, что ни на необитаемом острове , ни в зоне БАМа необходимых квалифицированных трудовых ресурсов, да и вообще необходимого числа людей, которые могли бы работать на предприятиях зоны, просто нет. Нельзя построить СЭЗ в пустыне и потом предложить частному предпринимателю решать проблему трудовых ресурсов и возить, допустим, людей за сто км. Должны быть близко рынки сбыта: предпринимателю не должен обходиться дорого сбыт продукции.
Если применить эти требования к регионам, то очевидно, что для создания особых экономических зон может быть пригодна Центральная Россия, Северо-Запад , какие-то другие обжитые регионы, может быть, не очень высоко развитые, но более или менее отвечающие названным требованиям.
Дополнительное требование, которое существует для технико-внедренческих зон, – это близость к ВУЗу или к НИИ, который занимается соответствующими разработками. Если нет рядом ВУЗа или НИИ, то создавать технико-внедренческую зону абсолютно бессмысленно, в ней некому будет работать, не будет разработок, которые можно будет внедрять в промышленность. Когда мы общались с представителями уже действующих технопарков , они говорили, что для них очень хорошо, когда есть территория непосредственно рядом с ВУЗом. Не в самом ВУЗе – там возникают определенные сложности во взаимоотношениях с ректоратом, который хочет на зоне больше поиметь , чем дать, а, рядом, буквально через дорогу. В таких случаях предприятия технико-внедренческой зоны имеют возможность в качестве рабочей силы привлекать студентов, которые после окончания лекций могут перейти дорогу и поработать, преподавателей, которые получают возможность не только читать лекции, но и что-то внедрить в практику. Это вполне объективные требования, по крайней мере, представители научного парка МГУ как раз говорили о том, что им это очень нужно, и просили отдать территорию напротив МГУ.
После создания особой экономической зоны необходимо ответить на вопрос, как этой зоной управлять. Как создавать администрацию зоны, и что она вообще должна из себя представлять. С функциями администрации более или менее все понятно. Администрация должна взять на себя в первую очередь обязанности по созданию инфраструктуры, т.е. это должен быть некий орган, который будет следить за тем, как идет строительство инфраструктуры. В дальнейшем администрация должна следить за соблюдением требований закона об особых экономических зонах.
Что касается юридической формы администрации особой экономической зоны, то, к сожалению, ответа на этот вопрос в ходе шедших дискуссий пока найти не удалось. В чем сложность этого вопроса? В принципе, администрация может создаваться в разных формах. Это может быть либо орган государственной власти, либо некоммерческая организация, либо коммерческая организация. У каждой из этих трех форм есть свои плюсы и минусы. И определить оптимум пока никто не может.
Если администрация особой экономической зоны создается в форме коммерческой организации, то эта администрация явно будет заинтересована в том, чтобы свободная экономическая зона работала нормально – чтобы там были работоспособные предприятия. Потому что, так или иначе, она будет жить с доходов от сдачи земли в аренду, с каких-то еще фиксированных платежей – можно обсуждать разные варианты. Соответственно, администрация будет заинтересована в том, чтобы все предприятия зоны успешно функционировали и были платежеспособными. Но, с другой стороны, передача в управление частной структуре государственных земель, передача федеральных средств на строительство инфраструктуры могут оказаться неэффективными, спровоцировать злоупотребления. Плюс поведение частной структуры в некоторой степени непрогнозируемо , непредсказуемо, поэтому есть сомнения в том, что в такой форме можно создавать администрацию.
Если администрация создается в форме органа госуправления , то вполне очевидно, что при существующем уровне зарплат у государственных служащих рассчитывать на то, что там окажутся кристально чистые госслужащие, которые не будут пытаться нажиться на предприятиях зоны, довольно сложно. Если все-таки будет проведена реформа госслужбы , и она станет конкурентоспособной на рынке труда, то ситуация может измениться. Но даже если и не будет коррупции, у администрации в форме органа госуправления все равно нет никакой материальной заинтересованности в том, чтобы то, что делается на территории свободной экономической зоны, делалось хорошо. Чтобы были нормальные условия для инвесторов, чтобы туда привлекались действительно работоспособные инвестиционные проекты – если будет очень большой спрос на особые экономические зоны, то надо будет каким-то образом проводить отсев этих инвестиционных проектов, оставляя самые лучшие. Возникает вопрос, а сможет ли справиться подобная структура с такой задачей.
Еще один вопрос, который необходимо учитывать при выборе формы администрации зоны. Коль скоро свободная экономическая зона – совместное детище федеральных, региональных и местных властей, в администрации свободной экономической зоны между ними каким-то образом надо поделить функции. То есть в администрации зоны должны быть представители и федеральной власти, и региональной. Если администрация зоны – это орган госвласти , орган исполнительной власти, то с решением этого вопроса возникают, конечно, наибольшие сложности. Хотя и при остальных формах сложностей немало. Кто назначает главу администрации? По чьему представлению? Как должны согласовываться интересы федеральных и региональных властей? В каких долях должны быть распределены голоса в администрации между представителями региональной и федеральной властей? В общем, вопрос о форме администрации зоны оказался не решенным.
Единственное, в чем удалось достичь согласия – это в том, что кроме администрации зоны должен создаваться орган самоуправления зоны. То есть предполагается, что предпринимателям, которые будут работать в особых экономических зонах, будет предоставлено право организовывать орган самоуправления, который будет решать все вопросы, не связанные непосредственно с функциями администрации и органов госвласти . Например, предприниматели могут договариваться о совместном использовании каких-то услуг, допустим, о совместной охране. Предприниматели могут выбирать представителя, который будет взаимодействовать с региональными и федеральными органами власти. Этот человек будет иметь возможность "нажаловаться" на бюрократов, на чиновников. Насколько орган самоуправления окажется работоспособным, это конечно большой вопрос. Но, тем не менее в законе соответствующая статья была предусмотрена.
Следующая группа вопросов, на которые должны быть ответы в законе об особых экономических зонах. Как пускать на территорию зоны предприятия? Кого пускать? Как регистрировать предприятия? Недавно был принят новый закон о регистрации юридических лиц, он вполне приемлем и для особых экономических зон. Скорее всего этот закон и будет действовать в зонах, порядок регистрации в упрощении не нуждается. Наоборот, в данном случае необходимо ужесточение требований, которые предъявляются к предпринимателям. Ужесточение это связано с тем, что если предоставлять налоговые льготы, то надо контролировать целевое использование этих льгот. Поэтому было принято решение, что регистрация в качестве резидента особой экономической зоны будет давать право на деятельность только на территории особой экономической зоны. Если предприниматель захочет действовать за пределами особой экономической зоны, он должен будет пройти регистрацию где-то еще, но уже не как резидент особой экономической зоны. Предприниматель сможет пользоваться всеми налоговыми льготами зоны, только если он будет действовать внутри этой зоны. То есть за пределами зоны регистрация действовать не будет. Сделки, совершенные за пределами зоны будут считаться ничтожными. Для упрощения администрирования налоговых льгот необходимо решение о том, что регистрация будет возможна только в том подразделении Министерства по налогам и сборам, которое будет обслуживать особую экономическую зону. То есть где угодно в России зарегистрироваться в качестве резидента зоны будет нельзя.
Особой проблемой является отбор предприятий в случае с технико-внедренческими зонами. Потому что когда речь идет о промышленном предприятии, более или менее легко отследить, что это предприятие производит – разливает водку по бутылкам или, допустим, шьет пальто, пиджаки или еще что-то. В случае с промышленно-производственными зонами все более или менее просто. Можно, посмотрев инвестиционный проект, очень ясно и четко определить, а что же предприятие собирается производить. Можно прийти и своими глазами увидеть, что производится – то, что было заявлено в инвестиционном проекте или что-то совершенно иное. С технико-внедренческими зонами все гораздо сложнее. Потому что надо каким-то образом выбрать, что же считать высокотехнологичной продукцией. Это еще один вопрос, который окончательно решить не удалось. Есть несколько вариантов. Каждый из них по-своему хорош, по-своему плох.
Первый вариант, на котором , кстати, очень многие настаивают, – это составление некого перечня приоритетных проектов. Когда мы разрабатывали закон, нам люди очень часто предлагали составить перечень, к примеру, 10 приоритетных направлений, которые будут поддерживаться за счет выделения федеральных средств. Но в этом случае всегда возникает вопрос, а кто рискнет взять на себя составление такого перечня? Кто вообще сейчас может сказать, что на самом деле в России перспективно? Да никто не знает, что будет с Россией, с ее промышленностью, никто не знает, какие отрасли здесь можно развивать. Можно составить перечень и не включить в него то, что будет на самом деле перспективно. Можно наоборот, сделать перечень слишком широким, умудриться включить туда то, что на самом деле высокими технологиями не является.
Второй вариант – это экспертиза инвестиционных проектов. В этом случае собирается группа независимых ученых, которая рассматривает инвестиционные проекты и определяет, предполагается ли производство высокотехнологической продукции или нет. Но группа независимых ученых независима только в какой-то определенной степени. Естественно, что для Министерства экономического развития торговли экспертиза является далеко не лучшим вариантом. Но есть люди, которые говорят, что у нас ученые неподкупные, они своей репутацией жертвовать не будут. На самом деле вопрос открытый.
Следующий вариант – это разработка некого формализованного критерия отбора предприятий. Именно этот вариант в проекте закона об особых экономических зонах и остался. Предприятие решено считать относящимся к высоким технологиям, если у него есть официально зарегистрированное право на использование интеллектуальной собственности – патент на изобретение или еще что-то. Хотя этот критерий и прописан в законопроекте, определенные сомнения на его счет есть. Насколько такой способ определения принадлежности к высоким технологиям окажется работоспособным, и всегда ли наличие прав на использование интеллектуальной собственности означает принадлежность к высоким технологиям?
Есть еще один вариант отбора предприятий в технико-внедренческие зоны, точнее в бизнес-инкубаторы . Бизнес-инкубаторы – аналоги технико-внедренческих зон уже существуют. Представители работающих в них предприятий неоднократно говорили нам, что те предприятия, которые уже пришли в зоны, которые там работают, не заинтересованы в том, чтобы рядом с ними, условно говоря, разливали водку. Говорили о том, что они заинтересованы в нормальной бизнес-среде , в том, чтобы было бы с кем пообщаться, с кем обсудить бизнес-проекты , обсудить дела. Говорили о том, что они не хотят видеть рядом с собой бандитов, а хотят видеть таких же полуученых-полупредпринимателей . Поэтому уже действующие в зоне предприниматели должны решать вопрос о допуске в зону новых компаний. Может быть, это и так, и этот вариант будет нормально работать. Но, во-первых, возникает вопрос, а не начнут ли тогда сводить друг с другом счеты конкуренты? Во-вторых, все равно остается проблема отбора для технико-внедренческих зон первых предприятий.
Таким образом, окончательного ответа на вопрос о способах отбора предприятий для технико-внедренческих зон к настоящему времени не найдено.
Следующий вопрос, который должны быть решен в законе об особых экономических зонах – это вопрос о том, какие льготы предоставлять предприятиям. Было решено использовать три типа льгот: таможенные льготы, налоговые льготы, административные льготы. Одна из основных идей всего закона заключается в следующем. Мы не можем в настоящее время дебюрократизировать всю российскую экономику, поэтому надо попытаться достигнуть этой цели хотя бы на очень ограниченных участках территории, попытаться на нескольких квадратных километров сделать так, чтобы не было той бюрократии, которая есть во всей стране. Со стороны критиков закона это положение часто вызывает протест – говорят, что это невозможно. Но, тем не менее, в законе были прописаны административные льготы.
Что предполагается в законе? Предполагается упрощенный порядок согласования разрешительной проектной документации, т.е. ограничение максимальных сроков согласования 30 или 60 днями. Предполагается полная отмена лицензирования. Это спорный вопрос, но, тем не менее, он обсуждался. Третья предлагаемая административная льгота – это ограничение числа проверок предприятий контрольными органами, за исключением налоговых и таможенных. Было принято решение, причем основываясь на результатах опросов предпринимателей, разрешить проведение только комплексных проверок, только один раз в год и продолжительностью не более двух недель. Т.е. контрольные органы будут иметь право придти на предприятие только все вместе, только один раз в год и только на две недели. Если в ходе проверки нарушения не будут найдены, то больше в течение года контрольные органы придти на предприятие не будут иметь права. Если нарушение обнаружится, то будет повод для повторной проверки, хотя можно регламентировать и ее сроки.
Предлагается также упрощенный визовый режим. Он предполагает не безвизовый въезд в Россию, но, во-первых, предоставление администрации права выдавать приглашения – считается, что в таком случае будет проще получить визы тем, кто работает на территории зоны. Во-вторых, отмену регистрации иностранных граждан – иностранцы очень часто жалуются, что их заставляют регистрироваться на территории России.
Что касается таможенных льгот, то здесь все более или менее ясно. Соответствующие положения закона фактически были списаны с закона об особой экономической зоне в Калининградской области. Если предприятие будет производить определенную долю добавленной стоимости на территории зоны, если будет изменяться код товара по таможенной классификации (хотя идут споры, на сколько знаков), то такое предприятие будет иметь право пользоваться таможенными льготами, т.е. не уплачивать таможенные платежи. Именно так работает особая экономическая зона в Калининградской области. Если предприятия ввозят продукцию из-за рубежа и осуществляют ее переработку, то при ввозе товаров на остальную территорию России таможенные платежи не уплачиваются. Если требование о достаточности переработки не соблюдено, допустим, если вместо 30% добавленной стоимости предприятие создало только 10%, не поменялся код в таможенной классификации, то тогда таможенные платежи уплачиваются.
Наконец, самый интересный и животрепещущий вопрос – это вопрос о налоговых льготах. Вполне естественны и очевидны опасения Минфина по поводу превращения особых экономических зон в очередные оффшоры, как это часто у нас бывало. Особенно часто это происходило в регионах, когда региональные власти предоставляли налоговые льготы при регистрации предприятий, эти предприятия в таких регионах реально не работали, но налоги платили в региональный бюджет, а не по месту своей фактической деятельности. Что было придумано, чтобы каким-то образом избежать превращения особых экономических зон в оффшоры? Прежде всего, те требования, про котор ые я у же сказала – действие предприятия только на территории особой экономической зоны, особый порядок регистрации. Но кроме того, налоговые льготы будут предоставляться только при соблюдении определенных условий.
Первое условие – это раздельный учет доходов и расходов, связанных с производством продукц ии и ее реализацией на территории особой экономической зоны, и доходов и расходов от всех других видов деятельности. Одним из вариантов был вообще запрет на какую-либо деятельность, не связанную с производством товаров в особой экономической зоне. То есть если предприятие имеет хоть один источник доходов, не связанный с производством товаров, например, предоставляет кому-то кредит, то оно лишается всех налоговых льгот. Административные льготы сохраняются, предприятие может продолжать пользоваться инфраструктурой – из зоны его никто не выгонит, но никаких налоговых льгот оно не получает. Был принят все-таки более мягкий вариант – названный обязательный раздельный учет доходов и расходов. Льготы, естественно, будут предоставляться только по доходам от производства продукции на территории особой экономической зоны.
Следующее условие – это запрет на розничную торговлю.
Еще одно условие, возможно, в какой-то степени дублирующее требования, касающиеся регистрации, но тем не менее в законопроекте присутствующее, заключается в том, что вся материально-техническая база компаний должна находиться только на территории особой экономической зоны и что крайней мере 90% среднесписочной численности должны находится также на территории особой экономической зоны.
Следующее условие – это отсутствие факта реорганизации каких-либо других организаций. Возможна ситуация, когда на территории особой экономической зоны будет создана компания, которая воспользуется налоговыми льготами, а потому будет реорганизована и будет вновь претендовать на налоговые льготы. На это и введен запрет.
Таким образом, основная цель введения всех названных условий – дать возможность Министерству по налогам и сборам контролировать реальную производственную деятельность на территории особой экономической зоны, дать возможность на 100% удостовериться в том, что предоставляемые налоговые льготы действительно даются за то, что инвестор производит промышленную продукцию на территории особой экономической зоны. Производит продукцию обрабатывающих отраслей, не производит при этом, например, табак и водку, бензин. Не занимается никакими незаконными видами деятельности и не освобождает от налогообложения продукцию уже действовавших до того предприятий. Насколько это будет возможно, сложно сказать. Но была достигнута договоренность , что при определенных жестких ограничениях нецелевого использования налоговых льгот можно избежать.
Следующий вопрос. Коль скоро предоставляются налоговые льготы, в каких масштабах их предоставлять, какими должны быть параметры налоговых льгот? По каким налогам должны предоставляться льготы, на сколько должны снижаться ставки налогов? Предлагалось множество вариантов, но есть положения, по которым достигли единогласного мнения. Льготы могут предоставляться только по налогам на прибыль и имущество предприятий. Уже действующие участники технико-внедренческих зон говорили о том, что очень неплохо было бы предоставить льготы по единому социальному налогу и вообще по социальным платежам. Предложение вполне понятное. В технико-внедренческих зонах уровень заработной платы работников всегда выше – понятно, что интеллектуальный труд оплачивается выше. И львиная доля затрат в фирмах технико-внедренческих зон приходится именно на социальные платежи. Но было принято решение, что все-таки льготы по социальным платежам желательны: поскольку социальными благами, оказываемыми государством, пользуются работники зон, от этих платежей освобождать нельзя.
Предлагались и другие виды налоговых льгот для технико-внедренческих зон. Например, освобождение от подоходного налога доходов от продажи акций, если этими акциями человек владеет длительное время. Допустим, собралась некая группа специалистов, которая организовала высокотехнологичное производство, "раскрутила" бизнес, получила огромный доход в виде разницы между стоимостью бизнеса на начальном этапе и на конечном. Как раз вот эту разницу между продажной ценой и начальными вложениями и предлагалось освобождать от уплаты подоходного налога, но, тем не менее, этот вариант принят не был. Из-за боязни, может быть, нецелевого использования льгот, может быть, кардинальной "перекройки" законодательства.
Льготу по налогу на прибыль предложено предоставлять по уплате налога и в федеральный , и в региональные бюджеты. Льготы по налогу на имущество предприятий, естественно, обеспечивают региональные власти. Предлагались разные варианты количественных параметров льгот по налогу на прибыль. Кто-то предлагал полное освобождение от уплаты этого налога на 3 года, кто-то – на 5 лет, кто-то – на 8. Потом, по истечении этого срока, освобождать от налога на прибыль реинвестируемые средства. Ни до какого окончательного варианта, к сожалению, не договорились, этот вопрос будет обсуждаться в дальнейшем.
Еще один вопрос, который обсуждался применительно к налоговым льготам, – это вопрос о том, что считать началом инвестиционного проекта. Может быть, этот вопрос кажется мелким, но если он решается неправильно, то можно либо поставить в неблагоприятные условия предприятие, когда оно формально начнет пользоваться налоговыми льготами задолго до того, как у него появится прибыль, либо спровоцировать нежелание инвесторов строить предприятия. То есть спровоцировать такую ситуацию , когда инвестор возьмет землю, заявит о начале реализации инвестиционного проекта, однако реализовывать его не начнет. Сроком начала инвестиционного проекта можно считать тот момент, когда предприятие начинает производить продукцию. А можно считать тот момент, когда предприятие просто подало заявку о том, что хочет участвовать в особой экономической зоне. И все моменты между этими двумя тоже могут считаться сроком начала инвестиционного проекта. Было принято решение считать сроком начала реализации инвестиционного проекта заключение договора об аренде земли. Или более грамотно, субаренде, поскольку арендатором будет скорее всего администрация зоны. Как только предприятие будет брать в пользование землю, будет начинаться отсчет срока предоставления налоговых льгот. И это дело инвесторов решить, начнут ли они строительство на следующий день или через 5 лет. Чем быстрее будет построен завод, чем быстрее начнется производство продукции, тем в большей степени предприниматели смогут воспользоваться налоговыми льготами. В противном случае можно спровоцировать ситуацию , когда земля разойдется между инвесторами, а никакого реального строительства в зоне не будет.
Создание свободных таможенных зон требует, хотя об этом не очень любят говорить, по сути дела огораживания территории. Иначе говоря, таможенная зона предполагает очень жесткий контроль за ввозом товаров на территорию зоны и вывозом товаров из нее. Отсюда и требование о запрете любой другой деятельности, кроме производственной. Поэтому проживания населения на территории зоны быть не может. Поэтому особые экономические зоны могут создаваться только там, где на момент создания зоны нет никаких предприятий.
Поскольку инвесторы уже неоднократно сталкивались с нестабильностью российского законодательства, закон об особых экономических зонах предполагает предоставление инвесторам целого ряда гарантий неухудшения инвестиционного климата. Прописывается так называемая дедушкина или стабилизационная оговорка, когда говорится, что после начала реализации инвестиционного проекта условия деятельности инвестора не могут быть ухудшены. Это одно требование. Второе требование, вызывавшее дискуссии, – это запрет на досрочную ликвидацию особой экономической зоны, чего раньше ни в одном из законопроектов не было. Это требование означает, что если федеральные власти приняли решение о создании особой экономической зоны, то они берут на себя обязательства в течение того срока, на который эта особая экономическая зона предусмотрена, эту особую экономическую зону не ликвидировать (сроки функционирования зоны были определены в соответствии с мировыми стандартами: 15-20, максимум 25 лет, до окончательной цифры не договорились). То есть если федеральные власти примут решение о создании особой экономической зоны на 15 лет, и если хотя бы один инвестор в эту зону придет и хоть что-то там построит и начнет производить продукцию, то особую экономическую зону федеральные власти берут на себя обязательство не закрывать. Это, с одной стороны, очень рискованный для федеральных органов власти шаг, потому что всякое может случиться. Но с другой стороны, если это не прописать, то смысл особой экономической зоны пропадет, инвестор теряет гарантии. Были предложения прописать условия, при которых особую экономическую зону все-таки можно закрыть. Например, в случае нанесения ущерба национальной безопасности, жизнедеятельности людей. Но авторы этих предложений никак формализовать их не могли, а под угрозой национальной безопасности при желании можно понимать все, что угодно.
При этом надо ясно понимать, что существует разница между запретом на закрытие самой зоны и запретом на закрытие отдельно взятого предприятия. Запрещено закрывать саму зону, отменять установленный режим предпринимательской деятельности, лишать предприятия налоговых, таможенных, административных льгот. Но если само предприятие нарушает требования закона, то к нему могут быть применены жесткие меры.
Еще одно положение закона – это необходимость ликвидации всех тех свободных экономических зон, которые были созданы прежде, как неотвечающих требованиям нового закона. Исключения должны быть сделаны только для Калининградской области и действующих аналогов технико-внедренческих зон.
И, наконец, последнее. Для того , чтобы закон об особых экономических зонах не вступал в противоречие с действующим законодательством, предполагается одновременное внесение на рассмотрение целого пакета законов, в т.ч. поправок в Налоговый и Таможенный Кодексы.
Я готова отвечать на вопросы.
Вопрос: Светлана Частикова . Барнаул. Для нас, для нашего региона, вопрос свободной экономической зоны – это не просто слова. Нашаалтайская зона вытрепала нервы всем и вся, по-моему, начиная от администрации края и заканчивая всеми соседями. И сажали там, и чего только не делали. Слава Богу, ликвидировали. Крайсовет , все на ушах стояли. Наконец-то ее ликвидировали, закрыли благополучно с Путинской руки. Вы сегодня задали вопрос, почему в каких-то кабинетах СЭЗ стало ОЭЗ. Я Вам скажу, в каких кабинетах. Потому что произносить в крае слово СЭЗ уже просто нельзя. Поэтому, видимо, во избежание этого негатива назвали ОЭЗ, чтобы не нервировать никого. Так вот, мне интересно, кто лоббирует вновь возращение к этим проблемам? Потому что столько уже негатива было, столько уже ату этой теме было, и вдруг опять возращение к такому законопроекту. Кто является лоббистом его?
Кузнецова: В Вашем регионе опыт создания свободной экономической зоны был отрицательным, и, вполне возможно, Ваши региональные власти действительно не хотят больше никаких зон. Но в других регионах от них отказываться не хотят. В Государственную Думу, в аппарат Правительства регулярно поступают соответствующие законопроекты. Поэтому по большому счету речь идет о двух альтернативах. Либо мы оставляем все, как есть, и продолжаем тратить время и деньги на рассмотрение большого количества низкокачественных законопроектов о создании зон. Либо мы пишем закон, в соответствии с которым мы пытаемся процесс разработки законопроектов о СЭЗ упорядочить.
Вопрос: Я считаю, это «Город Солнца» Кампанеллы. Где найти столько здоровых честных людей, чтобы заселить эту территорию? Эту СЭЗ, ОЭЗ или что еще. Понимаете, это идеальная, совершенная модель нашего, может быть, коммунистического будущего. В лучшем случае. Но сегодня мы говорим о том, как бы насобирать деньги на пенсии и т.д. Я даже не знаю, вопросов нет никаких. И не может быть.
Кузнецова: Я попытаюсь тогда объяснить позицию разработчиков законопроекта. Первый момент. О сборе налогов в бюджет. Инвестиционная льгота предоставляется для того, чтобы привлечь дополнительные инвестиции. Если нет инвестора, платить налоги будет некому. Поэтому увязывать вопрос о неспособности собрать деньги на выплату пенсий с созданием особых экономических зон – это некорректный вопрос. Инвестиционные льготы всегда даются новому инвестору. Второй момент. Вовсе никто не требует сразу создавать зону в 10 квадратных километров. Бизнес-инкубаторы на территории России функционируют, мы разговаривали с представителями реальных бизнес-инкубаторов , которые говорят о том, что хотели бы все-таки получить определенную помощь от государства. Еще мы разговаривали с иностранцами, о том, какое у них отношение. И у них примерно такая же логика. Во всем мире есть бизнес-инкубаторы , это замечательная вещь. Сама их собственными глазами видела, все их видели. Они прекрасно функционируют. Утверждение, что в России ничего не получится, не имеет под собой оснований.
Реплика: В России не будут развиваться высокие технологии.
Кузнецова: Вы считаете, что в России нет предпосылок для развития высокотехнологичных производств? Вопрос о будущем высокотехнологичных производств – это в какой-то степени вопрос представлений об общем уровне развития экономики страны, и однозначного мнения тут нет.
Вопрос: Андрей Белоус, Томск. Попробую обойтись без патриотизма. Меня интересуют, когда будут закрыты ныне действующие зоны – с принятием закона или нет? И будет ли он иметь обратное действие? И насколько в новую редакцию закона вписываются так называемые ЗАТО, т.е. закрытые административно-территориальные образования, ряд которых сегодня имеет функции подобных зон?
Кузнецова: В одной из последних версий закона был предусмотрен переходный период, т.е. некое уведомление всех о том, что зоны закрываются. В случае с обычными зонами особых проблем нет, поскольку они не действуют, на Калининград это не распространяется. Существует проблема ныне действующих технико-внедренческих зон. В законе написано, что Правительство разработает процедуру проверки соответствия действующих технико-внедренческих зон требованиям закона. Если соответствие есть, похоже, что, по крайней мере, это справедливо для зоны Московского государственного университета и "Светланы" в Санкт-Петербурге, то тогда они получат все права, которые предусмотрены новым законом. На ЗАТО целиком закон распространяться не будет, потому что наукограды законом не предусмотрены. Но если в границах ЗАТО есть бизнес-инкубатор, который реально функционирует, то да, этим площадям, этой территории может быть предоставлен статус технико-внедренческой зоны.
Вопрос: Дыменко Татьяна, Кемерово. Из того, что Вы сказали, вырисовывается такой образ этой экономической зоны, что это некая новая построенная вещь. Чтобы она была рядом с инфраструктурой и т.д. Какие-то ныне существующие проектные институты, какие-то предприятия, использующие высокие технологии – может ли им просто быть придан статус этих СЭЗ?
Кузнецова: В отношении технико-внедренческих зон, да. Т.е. если есть институт, на базе которого можно организовать технико-внедренческую зону, то да. Единственное, что предприниматели, как правило, все-таки не хотят иметь дела с руководством институтов.
Вопрос: Великий Новгород, Светлана Калашникова, «Экономика и время». Я так понимаю, что этот законопроект рассматривается для того, чтобы в регионы привлечь инвесторов. Тогда зачем придумывать велосипед, ведь во многих регионах есть инвестиционное законодательство, которым даются все эти льготы, о которых Вы говорите. Т.е. приходит инвестор, вносит инвестиционный проект и получает льготы – таможенные, имущественные и прочие. Я смысла не вижу. Может быть, лучше тогда в инвестиционное законодательство внести Ваши поправки, то, что Вы хотите добавить, нежели вносить в этот законопроект?
Кузнецова: Во-первых, региональные власти практически не могут давать льготы по налогу на прибыль – есть федеральная часть налога на прибыль, есть лимиты на снижение региональной ставки налога на прибыль. Функции госконтроля – это функции, которые находятся в ведении в основном федеральных властей. Льготы по таможенным пошлинам, платежам региональные власти давать не могут – это федеральные налоги. Поэтому при принятии закона об особых экономических зонах инвесторы получат гораздо больший объем льгот по сравнению с тем, который им могут предоставить региональные власти. Во-вторых, Новгородская область, насколько мне известно, – уникальный регион в части создания региональной администрацией благоприятного инвестиционного климата. В других регионах ситуация иная.
Вопрос: Нина Попкова, Ханты-Мансийск, «Югорское время». Я поддержу коллегу. Дело в том, что, когда проходило приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, как раз многие инвестиционные законы были снивелированны . У нас в Ханты-Мансийске так произошло. И поэтому не понятна тогда логика появления такого закона. Сначала все было приведено в соответствие, полномочия регионов предоставлять эти льготы были сняты и т.д . А сейчас появляется такой законопроект, и логика его не ясна. Т.е. если есть благоприятный регион с хорошей географией, структурой, потенциалом, трудовыми ресурсами и готовностью идти навстречу, то зачем тогда эта зона нужна? Инвестор и так туда придет и будет работать.
Кузнецова: Что касается логики того, что сначала отменили, потом опять к этому вернулись. Когда отменяли, возобладала точка зрения, что не должно быть инвестиционных льгот. Отменили инвестиционные льготы, и некоторые увязывают спад инвестиционной активности в России как раз с отменой этих льгот. Может быть, действительно, сделали ошибку и не стоит говорить, что не надо пересматривать законодательство. Федеральные власти хотят дать деньги на развитие инфраструктуры, далеко не у всех регионов они есть. Ваш регион – скорее исключение из правила.
Вопрос: Валентина Овсейко , Оренбург. Ольга Владимировна, хотелось бы узнать, над решением еще каких российских экономических проблем работает возглавляемый Вами отдел региональной экономической политики?
Кузнецова: Мы работали над проблемами Калининградской области, над Стратегией развития Сибири – это из крупных работ.
Вопрос: Игорь Красновский, Смоленск. Ольга Владимировна, может быть, у меня наивный вопрос, но как согласуется идея этого законопроекта с продеклалированным нашим Правительством огромным желанием вступить в ВТО? Когда я Вас слушал, у меня, вообще, создалось впечатление, что это какая-то такая очень хорошая лазейка обмануть наших западных друзей. Они нам говорят, чтобы мы не лоббировали интересы своей промышленности. Мы говорим, мы не будем лоббировать. Да, Вы сказали, что запрет стимулирования экспорта продукции, но у нас народ такой шустрый, что через два дня эта продукция, произведенная там, по документам уже будет числиться произведенной не в свободной экономической зоне. Я прав или я не прав?
Кузнецова: Все дело в том, что в отношении поддержки промышленности у нас, мне кажется, сложилось некоторое ошибочное представление о том, что якобы промышленно развитые страны никого не поддерживают. Поддерживают они. Надо учитывать, что альтернативой налоговых льгот являются инвестиционные субсидии. Т.е. кто-то из иностранцев может говорить о том, что они не дают налоговых льгот, но тогда они дают инвестиционные субсидии. А что такое инвестиционные субсидии? Приходит предприниматель и говорит, что у него инвестиционный проект, условно говоря, на 100 млн. долларов. И ему государство дает вплоть до 50 млн. из этих 100. Во всем мире есть поддержка отдельных регионов, во всем мире есть поддержка инвестиций, и все это считается нормальным.
Вопрос: ГТКР Удмуртии, Ижевск. Я хотел бы задать уточняющий вопрос. Правильно ли я понял, что в мире по разным оценкам около 1200 каких-то подобных зон? И правильно ли я понял, что только 30-40 из них успешны?
Кузнецова: 30-40 – это те, успешность которых на 100% является очевидной. Это те зоны, которые на слуху.
Вопрос: Если такой низкий процент успешных зон, то совершенно неочевидно, что в России, действительно, эта идея тоже приживется и будет успешной. Зачем тогда этим заниматься? Этот вопрос задают все, я понимаю, что дублирую, но тут, по-моему, цифры говорят сами за себя.
Кузнецова: Вы знаете, все дело в том, что я здесь не являюсь, поймите меня правильно, пропагандистом этого закона. Моя задача сегодня в первую очередь рассказать о том, что делается, какой закон был разработан. И на самом деле дискуссия, нужны ли зоны или нет, шла. Отнюдь не все говорили, что нужны. Но просто западный опыт показывает, что все-таки развитие, прежде всего, высоких технологий без участия государства не идет. В том или ином виде бизнес-инкубаторы существуют. И минимум для бизнес-инкубаторов этот закон написать надо. Их далеко не всегда даже считают зонами, как таковыми. Но мы в закон о СЭЗ бизнес-инкубаторы включили.
Вопрос: Исангазин Марат, Омск, «Коммерческие вести». Я все-таки хотел бы уточнить, раз это прозвучало, а что там по поводу Сибири Вы готовили? Можно несколько слов сказать?
Кузнецова: Сегодня речь о свободных экономических зонах. Наш отдел региональной экономической политики занимается всем, что касается региональной экономики, региональной экономической политики, теми проблемами, которые бывают актуальны.
Вопрос: Владимир Козлов, «Эхо Ростова». Правильно ли я Вас понял, что, собственно, этот закон проектируется ради того, чтобы можно было в России заниматься высокими технологиями? И второе: заниматься высокими технологиями, это, собственно, занимать чем?
Кузнецова: Что касается высоких технологий, то это та часть закона и та цель закона, которые наиболее очевидны. Если в отношении всего остального вопросов много возникает даже у самих разработчиков, то это более или менее очевидная вещь . Что такое высокие технологии? Это могут быть, например, новые лекарства, если зона создается при каком-то крупном медицинском центре.
Реплика: Что такое технопарк ? Это научно-исследовательский центр?
Кузнецова: Что такое технопарк ? Это коммерциализация научных разработок. Есть научная разработка, и ее надо внедрить в производство, т.е. ученый в лаборатории придумал лекарство, и бизнес-инкубатор для того, чтобы это лекарство внедрить в производство. Это не исследовательский центр, хотя исследовательские центры сюда тоже иногда включаются.
Вопрос: Ставрополь, Людмила Ковалевская. Скажите, пожалуйста, когда создавали предыдущие свободные зоны, еще даже до проекта этого закона, наверное, тоже руководствовались примерно такими же правилами игры, которые прописаны в проекте закона. В частности, подключение к инфраструктуре. А чем руководствовались, когда объявили свободной экономической зоной Ингушетию? Там ведь все это очень неразвито. И дало ли это что-нибудь Ингушетии, России? Какой результат?
Кузнецова: Как раз когда занимались созданием прежних свободных экономических зон, ничего из сказанного мною не учитывалось. Не учитывалась ни инфраструктура, ни какие-то ограничения, размеры, ничего не учитывалось. Все было совершенно по-другому.
Вопрос: Кто имеет право по закону быть инициатором создания этой зоны? Субъект Федерации или только федеральные органы?
Кузнецова: Субъект Федерации. Правительство сначала объявляет конкурс, но инициатор – субъект Федерации.
Вопрос: Инициатор – субъект Федерации. А, допустим, эта зона начинает успешно работать, как будут делиться налоговые платежи между Федерацией и регионом?
Кузнецова: По общим правилам.
Вопрос: По общим правилам? Общие правила сейчас известны, тенденция тоже известна – 60% - центр, 40% - регионы. Вопрос : какой смысл тогда региону? Лишняя головная боль. Если все равно это будет создан еще один механизм для выкачки средств из региона сюда, в Москву. Спасибо.
Кузнецова: Но свои 40% регион получает. Что Вы хотите предложить?
Реплика: Фифти-фифти.
Кузнецова: А, почему фифти-фифти? Чем объяснена эта пропорция?
Реплика: Людям надо зарплату платить, надо содержать ту же инфраструктуру и т.д.
Кузнецова: А федеральной власти это не надо? Во-первых, даже по общим правилам регион все равно получит больше. А потом люди, которые работают в этой зоне, разве они к региону отношения не имеют? Это рабочие места.
Реплика: Эти рабочие места могут занять иностранные рабочие.
Кузнецова: По Вашей логике получается, что региональным властям вообще лучше ничего не делать для развития экономики регионов.
Вопрос: Иркутск, Ирина Дугина. Скажите, пожалуйста, этот законопрое кт вкл ючен в план работы ГД? Назначено ли его рассмотрение?
Кузнецова: Нет. Обсуждение все еще идет в рамках федеральной исполнительной власти.
Вопрос: Елена Калистратова, «Югорское время». Ольга Владимировна, верите ли Вы сами лично в успех этого проекта, и где Вы видите создание этих зон потенциально в нашей стране?
Кузнецова: Однозначно спрогнозировать результаты очень сложно. Возможно, что зоны и будут эффективны – это зависит от того, насколько федеральные власти будут последовательны в реализации закона. Где? Например, где-то рядом с аэропортом Шереметьево в Московской области.
www.crj.ru |
статьи
26.04.2004