Экономический еженедельник "Коммерсантъ-Деньги" № 10(465) от 15.03.2004г. АРХИВ / ПОИСК / ДОКУМЕНТЫ / РЕКЛАМА / ПОДПИСКА

Структурная реформа правительства, которую за несколько дней до выборов реализовал президент и кандидат в президенты Владимир Путин, похоже, является не только предвыборным ходом. Судя по всему, в стране произошла настоящая административная революция. При этом эффективность работы правительства в новом виде способна показать, насколько нужен России режим президентства с неограниченными полномочиями. Однако став реальным конкурентом президентской власти, новое правительство подпишет себе приговор.

Люди из госрезерва

Издав серию указов об изменениях в структуре правительства России и о назначении глав большей части подразделений кабинета министров, президент объяснил всем интересующимся, что, собственно, он имел в виду, грозно, но малопонятно комментируя решение об отставке Михаила Касьянова.

Учитывая время, место и обстоятельства этого послания, имеет смысл разобраться, кому оно адресовано и кто его писал. Не будем подвергать сомнению желание Владимира Путина сделать исполнительную власть в России более эффективной. Тем не менее факт перестройки правительства за неделю до выборов президента РФ и при более чем странных обстоятельствах увольнения Михаила Касьянова, говорит о том, что происходящее -- не столько действия президента, сколько элемент предвыборной кампании кандидата в президенты. А кампания, итоги которой к моменту выхода этого номера "Денег" в свет читатели будут знать лучше автора, выдалась необычной. Впервые в истории России население страны выбирает не главу государства -- им, вероятно, с большим отрывом станет Владимир Путин,-- а тех, кто в его глазах обеспечит ему безусловную победу.

Отставка Михаила Касьянова, судя по всему, была предвыборным шагом силовой составляющей окружения президента. Недаром за ней последовали и претензии МНС в адрес "Сибнефти", и предъявление главе РФФИ Владимиру Малину обвинений Генпрокуратурой. По предвыборной логике эта победа силовиков позволяла считать, что главная составляющая будущей победы Путина на выборах ни в коей мере не действия старого правительства, структура которого сформировалась еще при Ельцине. И, следовательно, победу обеспечили те, кто подсидел Михаила Касьянова, им и лавры.

Следующий предвыборный ход -- назначение главой кабинета Михаила Фрадкова -- сделал сам президент, отказавшись от неминуемого выбора между кандидатурами Алексея Кудрина и Сергея Иванова в пользу компромиссного кандидата. Путин не отказал себе в праве внести вклад в свою победу.

Далее инициатива перешла в руки "Единой России". Если сразу после назначения новый и. о. премьера что-то говорил о "двух вице-премьерах", то уже спустя два дня стало ясно, что единственным заместителем станет депутат-единоросс, вице-спикер Александр Жуков.

Разумеется, рядовым избирателям, большинство из которых готовы поставить галочку в графе "Путин Владимир Владимирович" и без всяких предвыборных игр в Кремле, пока не очень понятно, будет ли правительство Фрадкова лучше исполнять свои обязанности, нежели прошлое. Тем не менее совокупность предвыборных интриг, в которую на четвертый год президентства Путина превратилось изъявление народной воли, за неделю до выборов дала крайне любопытный результат. Конечно, не дело, когда ради ожидаемых после 14 марта персональных благ три десятка чиновников затевают радикальную перестройку госвласти, но результат наверняка окажется важнее для страны, чем и эти блага, и даже неизбежная победа Путина.

Парадоксально, что, проведя первый срок президентства под лозунгом укрепления властной вертикали, Владимир Путин согласился на тот формат реформы, который предложил замглавы администрации Дмитрий Козак. Очень похожие проекты, выдвигавшиеся ранее экономистом Евгением Ясиным, а еще раньше главой аппарата правительства Игорем Шуваловым, успеха не имели. Ведь первая совершенно очевидная посылка реформы -- необходимость сокращения властных полномочий министерств.

Сортировка чиновников

В новой структуре правительства на 13 министерств меньше. Заслуженный уход в небытие претерпели такие ведомства, как Минпечати, Минпромнауки, МПС и Минсвязи, существование которых оправдывалось в последнее время лишь необходимостью ведения административного бизнеса их руководителями. Большая часть функций, например, Минсвязи с развитием в России независимого от государства телекоммуникационного бизнеса и приватизации давно себя исчерпала. Именно поэтому в ведомстве Леонида Реймана, которому места в правительстве не нашлось, уже не первый месяц признавали, что функций, не связанных с интересами Минобороны и ФСБ либо с интересами самого министра, у них нет.

Кратко описать структуру нового правительства можно так. Все прежние министерские структуры поделены на три части. Первая -- федеральные министерства, которые перешли в ведение непосредственно президента как главы исполнительной власти: МИД, Минюст, Минобороны, МВД и МЧС. Еще девять -- Минфин, Минздрав, МЭРТ, Минкульт, Минприроды, Минсельхоз, Минобразования, Минпромэнерго и Минтранс -- подчинены премьер-министру. Впрочем, вся их деятельность замкнута на аппарат федеральных министров, который возглавит сам Дмитрий Козак. Функции вице-премьера Александра Жукова, по сути, сведены к посредничеству между правительством и Думой. А функции премьер-министра Михаила Фрадкова -- к представительским функциям английской королевы и идеологическому контролю над решениями министров. То есть к трансляции идей Владимира Путина и его администрации в неширокую массу глав министерств.

Но и министерства будут совершенно не теми, что при Михаиле Касьянове. Их функциями будет издание постановлений и распоряжений по подведомственным вопросам. Однако права принимать конкретные решения, например, о выдаче лицензии на тот или иной род деятельности они лишились. Министерство в новой структуре -- создатель правил игры, не имеющий права вмешиваться в исполнение этих правил.

Функции надзора и контроля от министерств переданы в федеральные службы -- например, ФСБ, Федеральное агентство печати (бывшее Минпечати) или Федеральную таможенную службу (ФТС). Все службы подчинены профильному министерству: ФТС -- МЭРТу, Федеральная служба по труду и занятости -- бывшему Минздраву, ставшему Министерством здравоохранения и социального развития. Однако совмещать надзорно-контрольные функции и одновременно продвигать интересы какого-либо госпредприятия служба не может: функции непосредственного управления госпредприятиями, от больниц до патронных заводов, переданы на следующий уровень -- в федеральные агентства. Агентства в новом правительстве -- по сути, управляющие государственным имуществом. Определять правила игры они не могут: деятельность их "подопечных" регулируется службами, а порядок их работы -- министерством.

Таким образом, чуть ли не впервые в истории России продекларировано отделение чиновников, определяющих "интересы государства", от чиновников, реализующих эти интересы. Оригинальность этого нововведения сложно переоценить: оно сравнимо с реализацией идеи разделения ветвей власти, прямой противоположности идеи единства всех ветвей власти, высказываемой главой единороссов Борисом Грызловым.

Правительство как коллективный президент

Можно не сомневаться, что нынешняя структура правительства будет на первых порах совершенствоваться в непрерывных скандалах. Сложно себе представить деятельность главы ФСБ Николая Патрушева или бывшего главы Минпечати Михаила Лесина и их ведомств без издания подзаконных актов и инструкций -- а теперь права на это в руках главы МВД Рашида Нургалиева и министра культуры Александра Соколова. Войны глав агентств и служб с министрами и друг с другом -- предсказуемая реальность.

Однако более интересен другой момент. Борис Ельцин пришел во власть практически с неограниченными полномочиями. Постепенно он делился функциями с правительством, и при передаче полномочий Владимиру Путину в 2000 году они оказались значительно сокращенными в сравнении с 1992 годом. Уже тогда президент как глава исполнительной власти при дееспособном премьере выглядел не слишком нужным как менеджер. Первый срок правления нового президента ознаменовался тем, что Владимир Путин отобрал у премьера право управлять силовыми министерствами -- и такой локализацией функций усилил правительство, которое все реже нуждалось в главе государства как действенном управляющем.

К своему второму сроку президент подошел де-факто политическим лидером и верховным главнокомандующим. Правительство Михаила Касьянова в стране, в которой чудовищными темпами сокращалась всякая неподконтрольная власти политическая составляющая, становилось единственной необходимой для госуправления структурой.

Если же кабинет министров будет эффективен, вопрос о необходимости президента как главы государственной машины станет до неприличия актуален. В самом деле, зачем России политический лидер, если существует парламент, даром что под руководством "Единой России"? Силовиками вполне может управлять и правительство. Поэтому нынешние реформы, скорее всего, обречены. Или склоки при формировании новой структуры правительства будут ему эпитафией, или же эффективное правительство станет коллективным конкурентом главы государства еще до выборов 2008 года. А то, что происходит в России с конкурентами президента, ни для кого не секрет.

Экономический еженедельник "Коммерсантъ-Деньги" № 10(465)
ДМИТРИЙ БУТРИН