Вход  Подбор    Добавить    Сервис  Документы    Форум    Ссылки  
 +  -    
  законодательство  недвижимость  статьи
   бизнес
   земля
   инвестиции
   инновации
   ипотека
   лизинг
   политика
   рынок
   финансы
   экология
   экономика
   прочее
  
 Закажите подбор недвижимости
статьи  >  экономика
Реформа электроэнергетики, начало конца…
Проверьте историю объекта
================================================================

Михаил ДЕЛЯГИН

(ДЕЛЯГИН Михаил Геннадиевич — председатель президиума — научный руководитель Института проблем глобализации, доктор экономических наук. Статья подготовлена специально для журнала «Свободная мысль- XXI » по материалам доклада «Реформа электроэнергетики: за месяц до начала конца. Некоторые замечания к реформе электроэнергетики» (сентябрь 2003). )

Естественные монополии — структурообразующий элемент экономики, обеспечивающий ее целостность и эффективность. Это не субъекты рынка, не рыночные игроки, а основа рынка, его инфраструктура; они во многом формируют условия и правила рыночной «игры». Когда государственный контроль над ними слабеет, а действия их определяются исключительно рыночной мотивацией, неизбежно угнетение всех остальных субъектов экономики в результате роста тарифов и перераспределения национального богатства. Поэтому объективная цель государственной политики — минимизация тарифов (обеспечивающая лучшие условия развития для остальных субъектов экономки и всей экономики в целом) при поддержании достаточной стабильности и надежности.

Нельзя допустить, чтобы трансакционные (связанные с переходом прав собственности) издержки на обеспечение конкуренции превысили достигаемую экономию средств. Тогда реформа не снизит, а повысит тарифы.

Главный критерий эффективности реформы естественных монополий: приведет ли она «при прочих равных условиях» к повышению тарифов и тем самым к подрыву модернизации экономики или же вызовет если не снижение, то хотя бы длительную стабилизацию тарифов и станет, таким образом, ключевым фактором экономического роста (как это уже было в 1999—2000 годах).

Одним из реформаторских мифов является то, что повышение тарифов само по себе стимулирует энергосбережение. Но это верно лишь при условии наличия у потребителя необходимых финансовых ресурсов для инвестиций в энергосбережение. Кроме того, не учитывается, что при наличии значимых ресурсов бизнес предпочитает строить автономные источники энергоснабжения, уходя с рынка и тем самым снижая платежеспособный спрос на нем.

Снижение надежности (* При подготовке раздела использовались материалы В. В. Кудрявого.)

«Витрина» реформы электроэнергетики — Великобритания, где оптовые цены на энергию снизились на 40 процентов. Однако половина этого снижения произошла за счет перехода на относительно дешевый газ, и лишь около 20 процентов — за счет конкуренции в оптовом секторе (это легко отследить, так как два шага осуществлялись последовательно). Розничные цены снизились только на 20 процентов — благодаря переходу на газ; таким образом, конкуренция сама по себе улучшила положение исключительно оптовых потребителей — крупных предприятий и сбытовых сетей, но не рядовых граждан.

При разделении по видам деятельности произошла концентрация прибыли в сбыте при недоинвестировании генерации и сетей (как на крупных российских предприятиях, приватизировавших разные элементы своих технологических цепочек: прибыль ушла торговым подразделениям, а остальные остались без денег). Сбытовые компании приобрели генерирующие мощности (причем основная часть английской энергетики досталась иностранным инвесторам), но не планируют их наращивание в связи с высокой капиталоемкостью и долгой окупаемостью. После приобретения необходимых генерирующих мощностей сбытовые компании инвестируют прибыль в более привлекательный бизнес.

Энергетическая катастрофа 14 августа 2003 года в США (лишившая света 50 миллионов человек) и меньшая по масштабам авария в Лондоне были вызваны в первую очередь именно недостаточной развитостью электрических сетей, повлекшей «эффект домино». Электричество передается по сетям при строго определенном и достаточно узком диапазоне частоты и напряжения. При выходе из строя одного из участков сетей электричество начинает передаваться по другим участкам. При недостатке резервных сетей поток электричества оказывается чрезмерным для их пропускной способности, и автоматика во избежание аварии отключает часть производителей. После этого поток электричества может оказаться недостаточным для поддержания технологических параметров системы, и автоматика отключает уже часть потребителей, затем цикл повторяется — до полного отключения всей энергосистемы. Подобные аварии исключаются при помощи тщательного компьютерного моделирования системы, однако частные бизнесмены не заинтересованы в развитии системы в целом, а государство не всегда обладает решимостью для проведения значительных и затратных исследований. В реформируемых же системах либерализация и реструктуризация изменяют их топологию, а государство может не иметь не только необходимых средств, но и данных; так, в ходе реформы электроэнергетики в Казахстане полное отключение электроэнергии происходило дважды.

Недостаточная развитость электрических сетей — естественное следствие исключительно рыночного отношения к электроэнергии как к товару, которое объективно влечет торжество приоритета прибыльности над приоритетом надежности. Другие причины (снижение реального резерва мощности, уменьшение ресурса противоаварийной автоматики, слабая подготовка персонала, в течение часа не сумевшего предотвратить нарастание аварии, а также последовательное игнорирование руководством энергокомпаний предупреждений экспертов о недопустимости рискованных режимов) — следствие этого.

Указанные недостатки — частный случай практического проявления сущности естественных монополий: это отрасли, где по технологическим причинам издержки на развитие конкуренции превышают экономию от нее.

Президент США сделал специальное заявление о необходимости срочного включения в законы по электроэнергетике специальных разделов по стандартам надежности. Министр энергетики Соединенных Штатов выступил за «корректировку» рыночных отношений в энергетике, которая весьма напоминает их частичный демонтаж. В числе предложений — снижение объема дерегулирования электроэнергетики; обеспечение ответственности за энергоснабжение; развитие сетевой инфраструктуры через федеральные программы; отмена права электростанций продавать электроэнергию в другие штаты; запрет на три года разрушать вертикально интегрированные компании, показавшие значительно большую надежность.

Конкуренция развивается полнее и приносит более значимые плоды при соперничестве на оптовом рынке, когда операторы сети обязываются открывать конкурирующим производителям доступ к сетям на равных условиях. Эта модель санкционирует существование вертикально интегрированных компаний. Полное отделение передачи электроэнергии от ее производства порождает больше проблем, чем решает.

Эти выводы сделаны в США (а до того в Германии) — в абсолютно тепличных условиях по сравнению с Россией; так как максимум электрических нагрузок в США приходится на лето, там отсутствует система централизованного теплоснабжения (в России на ТЭЦ вырабатывается более 30 процентов тепла, их мощность — около 40 процентов энергопотенциала страны), в результате, в частности, аварии зимой не ведут к вымерзанию домов и необратимому разрушению систем отопления; техобслуживание оборудования проводится там изготовителями, а не эксплуатирующими оборудование организациями. В силу изложенного аварии в США — не более чем снижение уровня комфорта и нанесение ограниченного, быстро восполнимого ущерба. В России же аварии уничтожают среду обитания людей, лишая их возможности нормального существования. Тем не менее Россия не делает выводов из случившегося в Соединенных Штатах.

Правда, по данным «Финансовых известий», Минэкономразвития подготовило проект постановления правительства, приостанавливающий реализацию законов по реформированию электроэнергетики до законодательного определения ответственных за возможные сбои с поставками электроэнергии. Но этот проект, не устраняющий угрозу сбоев, а лишь назначающий виновных, представляется попыткой превентивного снятия ответственности с реформаторов, а также маскировкой срыва сроков разработчиками из МЭРТ. Кроме того, основные сроки реализации законов прописаны в них самих, так что речь может идти лишь о непринципиальных отсрочках.

Отличия и непоследовательность

В Великобритании, столкнувшейся в результате реформ с недоинвестированием сетей, последние развиты на порядок лучше, чем в России, где, по официальным оценкам, только в Единой энергосистеме (объединяющей европейскую часть страны и Урал) существует 50—60 (в зависимости от режима работы энергосистемы) «узких мест», ограничивающих возможности перетока электроэнергии.

При сохранении этих «узких мест» создание полноценного конкурентного рынка электроэнергии технологически невозможно, так как в ряде случаев покупатель физически не сможет получить купленный товар.

Что касается непоследовательности: в Великобритании сначала были либерализованы цены на газ, и . лишь после адаптации электроэнергетики к новым условиям наступила ее очередь. В России же либерализация газовой отрасли идет теневым путем, как можно предположить, в значительной мере на основе коррупции: неформального доступа газодобываюших структур в газопроводы и занижения лимитов с последующим завышением тарифов на так называемый сверхлимитный газ.

В результате электроэнергетику России ждет два качественных перелома, а не один: сначала в ходе ее собственного реформирования, затем — в ходе реформирования «Газпрома».

Недопустимо также одновременное реформирование и обеспечивающих инфраструктурных отраслей, и потребителей их услуг, влияющих друг на друга, — и РАО «ЕЭС России», и потребляющего электроэнергию МПС. Реформирование естественных монополий существенно повышает общественные издержки, если идет не по «технологической цепочке».

Отсутствие финансовой прозрачности

Первым шагом реформы естественных монополий должно быть обеспечение полной финансовой прозрачности как их самих, так и напрямую связанных с ними российских и зарубежных структур, чтобы государство полностью понимало структуру и механизмы формирования тарифов и могло контролировать их, а также знало реальный инвестиционный потенциал монополий. Иначе реформы идут «вслепую», и при «преобразованиях ради преобразований» последствия могут оказаться еще более « антиконкурентными », чем абсолютная монополия.

Всего ярче отсутствие финансовой прозрачности РАО «ЕЭС России» проявляется даже не в приобретении нового роскошного офиса и телекомпании « Ren-TB », афере « Фалькона » или в политическом руководстве А. Чубайса партией СПС (это единственный «олигарх», официально являющийся партийным лидером и официально идущий в Госдуму по списку «своей» партии), но в фактической бесконтрольности использования абонентной платы.

Абонентная плата — плата «за услуги по организации функционирования и развитию "Единой энергетической системы России"». Ряд расходов, систематически финансируемых РАО «ЕЭС России» из абонплаты , не соответствуют этому критерию. В частности, это несуществующие налоги и обязательные сборы, включавшиеся РАО «ЕЭС» в утверждаемый Федеральной энергетической комиссией (ФЭК) расчет абонплаты (налог на «содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы», сбор «на нужды образовательных учреждений»), проценты по кредитам банков, дивиденды, «реализация проекта содействия реформам», «затраты на реорганизацию РАО "ЕЭС России"», «ремонт здания, пострадавшего от пожара» (расходы на это неизменно — ив 2001-м, и в 2002-м, и в 2003 годах были определены в 21,8 миллионов рублей), и «затраты на перепланировку нового здания», и даже «льготы Дагестану по абонплате и недоучтенные налоги». При этом заложенная в абонентную плату себестоимость услуг по поддержанию единства энергосистемы, как правило, по факту была меньше расчетной, однако экономия никак не учитывалась при расчете абонплаты следующих лет.

РАО «ЕЭС России» систематически пересматривало решения правительства России, по своему произволу меняя масштабы финансирования различных объектов инвестиционной программы, деньги на которые шли из абонплаты . Прибыль прошлых лет, получаемая РАО «ЕЭС России», систематически не учитывалась при расчете величины абонплаты .

Существенно и то, что основная часть статей использования абонплаты , приведенная в расчетах РАО «ЕЭС России», либо не меняется по годам вовсе, либо меняется в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции. Это признак недостоверности расчетов.

Проведение адекватных расчетов, снижение текущей абонентной платы на величину погашения задолженности по ней прошлых лет, анализ возможностей привлечения прочих доходов РАО «ЕЭС России» и его непрофильных активов к финансированию Единой энергетической системы (ибо нигде не указано, что она должна финансироваться исключительно из абонплаты ), использование внутренних резервов обеспечат существенную экономию средств. Возможно, это позволит не только не увеличивать, но даже уменьшить абонентную плату.

Практически отсутствует контроль за реализацией инвестиционной программы РАО «ЕЭС России», утверждаемой правительством и финансируемой преимущественно из абонплаты . Проекты установления такого контроля последовательно выхолащиваются представителями РАО «ЕЭС России» в госаппарате. При обосновании финансовых планов на следующий год РАО «ЕЭС России» не представляет консолидированной отчетности по холдингу, что не позволяет получить адекватную картину и оценить потребность корпорации в тех или иных тарифах. В результате тарифы устанавливаются без учета контроля за издержками , на основе преимущественно макроэкономических соображений, то есть на максимальном уровне, приемлемом для экономики, независимо от того, не является ли он избыточным для корпорации. Так, из 13,1-процентного роста тарифов, намеченного на 2004 год, 2 процентных пункта представляют собой «резерв».

Отсутствие финансовой прозрачности предопределяет свободу монопольного произвола РАО «ЕЭС России», ярко проявляющуюся в перекладывании на потребителей «иены реформы». В законах о реформе электроэнергетики не рассматривается принципиальный вопрос о механизме увеличения доли государства в Федеральной сетевой компании (ФСК) и Системном операторе с 52 процентов до 75 процентов + 1 акции. Отказ от законодательной проработки этого механизма (государству лишь разрешается увеличивать свою долю всеми способами, предусмотренными законодательством, что является тавтологией) переводит вопрос в сферу исключительно корпоративного права и обрекает государство на умножение своего капитала при помощи покупки акций по рыночной стоимости. В условиях напряженного положения бюджета это либо лишает государство возможности значительно увеличить свою долю в ФСК и Системном операторе и тем самым обрекает правительство на неисполнение положения закона об увеличении доли Российской Федерации, либо «на ровном месте» провоцирует бюджетный кризис.

Если РАО «ЕЭС России » будет раздроблено до разделения АО-энерго , государство утратит контроль за большинством последних. При этом значительные расходы на выкуп у АО-энерго оперативно-диспетчерских управлений уже закладываются в тарифы, хотя при других схемах реструктуризации этих трат можно было избежать. Происходит прямое ограбление потребителей. Передаваемое в ФСК имущество — сети — было оценено РАО «ЕЭС России» по рыночной стоимости (в результате чего их доля в общей стоимости возросла с менее чем 10 до 36 процентов), что привело к значительному росту тарифа за счет увеличения амортизации.

Российская электроэнергетика унаследовала от СССР 30-процентный избыток мощностей (по балансовым оценкам). В условиях относительно конкурентного рынка избыток мощностей должен вести к снижению тарифов. Столкнувшись с этой угрозой, монополия ради поддержания тарифов объективно должна идти на сегментацию рынка. В России это проявляется прежде всего в ограничении доступа на Федеральный оптовый рынок электрической энергии и мощности (ФОРЭМ) прямых производителей и потребителей (за исключением аффилированных с РАО «ЕЭС России» посредников в . лице АО-энерго ) и перекосе инвестиционных программ в пользу строительства новых (и без того избыточных) мощностей в ущерб созданию новых сетей (которых остро не хватает). Классический пример — Бурейская ГЭС.

Строительство Бурейской ГЭС началось в 1983 году. Она включает в себя 6 блоков мощностью по 333 МВт, всего 2000 МВТ. Затем планируется строить Нижне-Бурейскую ГЭС (321 МВт). Первый блок введен 30 июня (лишь на 185 МВт). Второй блок планируется ввести в эксплуатацию в декабре 2003 года, он также будет эксплуатироваться на половину мощности, но для его ввода, по мнению РАО «ЕЭС России», нужно дополнительное финансирование из федерального бюджета в размере 570 миллионов рублей, ранее не предусмотренное.

Для вывода этих блоков на проектную мощность необходимы обустройство зоны затопления (на 1 января 2003 года освоено 70,15 миллиона рублей, осталось освоить 387,8 миллиона в ценах 1991 года, или 13,2 миллиарда в текущих ценах) и достройка плотины. Остальные четыре блока предполагается вводить в строй по одному ежегодно в период с 2004-го по 2007 год, а в 2006—2010 годах — построить три блока Нижне-Бурейской ГЭС.

Сметная стоимость гидроузла (включая Нижне-Бурейскую ГЭС) — 2423 миллиона рублей в ценах 1991 года (1 рубль 1991 года примерно соответствует 1 доллару сегодня), из которых на 1 января 2003 года освоено 956 миллионов рублей.

Бурейская ГЭС повысит надежность энергоснабжения Дальнего Востока, обеспечит покрытие пиковых нагрузок (осенне-зимний максимум 2002/ 2003 годов энергосистема прошла без резервов), исключение дефицита электроэнергии (так как энергопотребление в регионе растет) и предотвращение наводнений.

Надежда на то, что новая ГЭС позволит удешевить электроэнергию для потребителей Дальнего Востока, реализуется лишь после ввода на полную проектную мощность первых четырех агрегатов, то есть не ранее, чем в 2005 году. До этого себестоимость электроэнергии Бурейской ГЭС будет высокой в силу значительной доли условно-постоянных издержек (гидротехнические сооружения рассчитаны на 6 энергоблоков, а эксплуатируется один, и то на половину мощности), и по крайней мере до конца года эта себестоимость будет увеличиваться (по мере постановки сдаваемых объектов на баланс станет расти амортизация). Сейчас стоимость электроэнергии с принадлежащего РАО «ЕЭС России» угольного ЛуТЭК ( Лучегорский топливно-энергетический комплекс) — 578 рублей за 1 МВт-ч., Зейской ГЭС — 197 рублей, а Бурейской ГЭС — 406 рублей за 1 МВт-ч.

Снижение тарифов для населения проводится в рекламно-пропагандистских целях за счет профицита ФОРЭМ (полученного благодаря повышению эффективности управления им и роста тарифов, осуществленного в рамках курса на полное погашение тарифного небаланса за 2003—2004 годы). На эти цели с 1 июля по 31 декабря 2003 года намечено направить около 180 миллионов рублей.

Строительство « энергомоста » от «запертых» мощностей Восточной Сибири обошлось бы существенно дешевле этой «стройки века».

Регулирование тарифов должно осуществляться не на основе издержек производителя, а на основе предельной цены. Предельная цена определяется издержками промышленности, а не энергетиков, по формуле, действующей в течение 3—5 лет и учитывающей изменение цены топлива (а также умеренное повышение производительности в электроэнергетике).

Она стимулирует повышение эффективности энергетической отрасли, оставляя энергетикам экономию от улучшения работы. Однако реализация такой меры возможна только после обеспечения финансовой прозрачности предприятий; в противном случае она консервирует их неэффективность.

С точки зрения стимулирования энергосбережения важнее повышать тарифы для промышленности, чем для населения, так как в первом случае выше эластичность по цене. Это означает, что в ситуации, когда тарифы для промышленности выше, чем тарифы для населения, перекрестное субсидирование эффективно.

Узурпация функций государства

Разработка реформы монополизирована высшим менеджментом самих реформируемых структур ( при том, что в РАО «ЕЭС России», например, в правлении не осталось ни одного профессионального энергетика). Поскольку реформа отдана на откуп самим естественным монополиям, она идет в интересах их высших менеджеров, а не собственников, без учета интересов страны и экономики в целом, и обернется не ростом, а падением эффективности.

Кроме того, она объективно будет ущемлять интересы и других участников рынка — как потребителей, так и независимых производителей. Классический пример — « Иркутскэнерго », избыточные мощности которого остаются «запертыми», несмотря на все разговоры о восстановлении « энергомоста » с Единой энергетической системой.

Существенно, что сфера интересов РАО «ЕЭС России» как корпорации значительно же общегосударственной и тем более общественной . Как корпорация РАО «ЕЭС» разрабатывает (в том числе через своих представителей, делегированных в госаппарат и особенно в Минэкономразвития) ограниченное число документов, которые затем уточняются и принимаются. Однако огромное число документов, жизненно необходимых с точки зрения общества, но находящихся вне сферы корпоративных интересов РАО «ЕЭС», разрабатывать оказывается просто некому — и они «зависают», что создает реальную угрозу будущих кризисов.

Справедливости ради стоит отметить, что многие из этих «зависших» проблем действительно очень сложны. Среди них:

проблема теплообеспечения . Смысл реформы — в росте эффективности отрасли за счет закрытия наименее эффективных электростанций, однако большинство из них оказывается монопольными поставщиками тепла; если же их сохранять, необходимо искусственное ограничение конкуренции, а потенциал роста эффективности существенно сокращается (при подготовке правительственного плана мероприятий по реформированию электроэнергетики МЭРТ попытался отодвинуть разработку законопроекта «О теплоснабжении» на 2005 год, и понадобились титанические усилия, чтобы обязать его представить результат в IV квартале 2003 года, причем не концепцию законопроекта, а сам законопроект) (Значительное повышение эффективности теплоэлектростанций может быть достигнуто путем оптимизации их загрузки. Сейчас те, что входят в состав АО-энерго , загружены чрезмерно, выходящие на ФОРЭМ недогружены почти вдвое. И те, и другие завышают издержки. Перераспределению загрузки противятся АО-энерго (которые будут получать меньше денег из-за снижения загрузки) и РАО «ЕЭС России» (так как загрузка большего числа агрегатов означает большую надежность системы). Законы по реформе электроэнергетики предусматривают оптимизацию загрузок ТЭС, работающих в теплофикационном режиме, только на оптовом рынке.);

проблема «гарантирующих поставщиков» (являющихся по закону коммерческими организациями). Социальные и стратегические нужды должны удовлетворяться даже при перебоях в оплате, но финансовые издержки в конечном счете лягут на бюджет; проблема не ставится и по умолчанию перекладывается на правительство, которое будет ответственно за соответствующее увеличение расходов федерального бюджета (не предусмотренное федеральным бюджетом-2004 и финансовым планом на 2005—2006 годы); нерешенность ключевого вопроса об обеспечении страховочных механизмов для поддержания бесперебойных поставок электроэнергии населению и на стратегические объекты превратит электроэнергетику в фактор ограничения экономического роста, а контроль над ней станет инструментом передела собственности;

проблема надежности расчетов через АТС. Неясно, кто должен компенсировать риски неплатежеспособности одного или нескольких участников рынка, чтобы взаимные неплатежи не привели бы к их банкротству «по цепочке»; особенно существенна эта проблема при сохранении тарифного дисбаланса (который будет существовать как минимум до конца 2004 года).

Федеральная сетевая компания и Системный оператор на длительное время закреплены в положении стопроцентных «дочек» РАО «ЕЭС России», что превращает его в «играющего судью», навязывающего остальным участникам рынка выгодные ему правила. При этом государство утратило даже небольшие рычаги влияния на ФСК и СО , существовавшие, когда те были просто структурными подразделениями РАО «ЕЭС России».

Классическим примером является распределение тарифного небаланса ФОРЭМ (убыток поставщиков, во многом возникающий из-за неэффективной работы диспетчера, входящего в состав РАО «ЕЭС России»): две трети его приходится на « Росэнергоатом », поставляющий на ФОРЭМ около

трети энергии. В то же время финансовым директором « Росэнергоатом » является член федерального политсовета СПС.

Государство, включая правительственную комиссию по реформе электроэнергетики по главе с вице-премьером В. Христенко, выполняет функцию простой ширмы корпоративных интересов РАО «ЕЭС России» (недаром позиция МЭРТ, на основе которой вырабатываются решения комиссии, по важнейшим вопросам обычно полностью совпадает с позицией РАО «ЕЭС России»; ответственный секретарь комиссии, сотрудник МЭРТ В. Кравченко, был делегирован в МЭРТ из РАО «ЕЭС России»).

Эта комиссия прямо уличалась (не кем-нибудь, а руководителями Минэнерго и ФЭК) в подлоге протоколов, причем по важнейшему вопросу — выбору основного принципа ценообразования (она склонилась к исключительно сложному и непрозрачному, при котором цена определяется на 6 тысячах узлов в отдельности, хотя в законодательстве четко зафиксирован зональный принцип). Целый ряд значимых решений комиссии принят без кворума (вопреки тому, что положение о ней предусматривает возможность голосования по любому вопросу «задним числом», без ограничения срока).

Недавние изменения в положении о комиссии заменяют перечень конкретных документов, координацией и контролем реализации которых она призвана заниматься, неопределенным понятием «мероприятия по реформированию электроэнергетики». Это создает предпосылки для ее выхода за рамки компетенции правительства (вплоть до превышения его полномочий), в частности для рассмотрения на комиссии корпоративных документов, что объективно приведет к возникновению ответственности правительства за действия корпораций, не поддающиеся корректировке с его стороны.

Прецедент уже был создан рассмотрением на комиссии стратегии корпоративного развития РАО «ЕЭС России» «5+5», которое позволило представителям РАО заявлять, что им неизвестны последствия и дальнейшие направления реформы, но ситуация полностью удовлетворительна, так как реформа идет на основе решений правительства, и вся ответственность лежит на последнем.

Немаловажно, что содержащееся в стратегии «5+5» положение об учреждении межрегиональных магистральных сетевых компаний было включено в правительственный план мероприятий по реформированию электроэнергетики, хотя учреждение этих компаний не было предусмотрено законами либо постановлениями и распоряжениями правительства, а сам термин официально был не определен. Кроме того, учреждение указанных компаний находится в компетенции корпорации и должно утверждаться советом директоров, а не правительством.

Из перечня функции комиссии также исключена разработка предложений «по созданию системы основных контрольных показателей экономической эффективности деятельности организаций электроэнергетики для оценки результатов реформирования электроэнергетики». Не ясно, как сможет комиссия выполнять свои задачи (в том числе по обеспечению эффективности взаимодействия и по анализу результатов), не имея указанной системы контрольных показателей или пользуясь системой, созданной кем-то другим и, возможно, в частично иных целях.

Правительственный план мероприятий по реформированию электроэнергетики включает в себя определение перечня и состава создаваемых генерирующих компаний оптового рынка, которое относится к сфере корпоративного управления, как таковое находится вне компетенции правительства и потому не может быть осуществлено его распоряжением. Однако РАО «ЕЭС России» последовательно навязывает правительству ответственность за свои действия. После создания оптовых генерирующих компании, каждая из которых (за исключением гидрогенерации ) действует в различных энергозонах и не является чем-то целостным с технологической точки зрения, внутри них пойдут слабо контролируемые на федеральном уровне процессы оптимизации, то есть отказа от избыточных мощностей. Последствия этого для топологии системы (в частности для сохранения необходимых резервов надежности) и теплоснабжения населения никому не известны.

Самоустранение государства от разработки реформы привело к тому, что идея о разделении РАО «ЕЭС России» на генерирующие, проводящие и распределяющие компании обсуждается и пропагандируется без конкретного описания того, как будут распределяться между этими компаниями финансовые потоки, где и как будет концентрироваться прибыль и как потом она будет направляться на нужды остальных субъектов энергетического комплекса. Именно игнорирование этих проблем при разукрупнении крупных российских предприятий привело в 1992—1994 годах к уничтожению многих из них (пр ибыль концентрировалась в сбытовых подразделениях и не доставалась производящим, которые приходили в упадок).

Отделение монопольного бизнеса от конкурентного по рецептам монополии может привести к потере управляемости и росту тарифов. Суть идеи в том, что государство контролирует распределительные сети, а генерирующие мощности являются полностью свободными. Генерирующие мощности будут приватизироваться в рамках технологических цепочек, в которые они включены.

Однако проблемы в основном сосредоточены именно в генерирующих мощностях. В сетях можно сидеть и стричь купоны, сбросив всю головную боль, электростанции, неизвестно на кого. Чубайс хочет реструктурировать РАО, чтобы снять с себя ответственность за производство энергии. Грубо говоря, губернаторам будет сказано: «Ищите собственника в Париже и там разбирайтесь, почему он не завез топливо на зиму в Туруханск ». Проблема институциональной ответственности — не проблема технологий. Изменение структуры отрасли до решения этой проблемы чревато непредсказуемыми неприятностями.

Необходимо установить, что категорическим условием увеличения любого тарифа естественной монополии должна стать ее полная финансовая прозрачность, позволяющая государству быть уверенным в совершенной необходимости повышения тарифа.

Реформа естественных монополий должна быть интегрирована в общегосударственную экономическую политику и осуществляться как ее элемент. Так, нельзя решить технологически обусловленное противоречие между РАО «ЕЭС России» и «Газпромом» в рамках отношений только этих двух компаний, не исходя из долговременной энергетической политики государства. Нельзя реформировать электроэнергетику в отрыве от атомной энергетики; нельзя реформировать ее, не имея текущего и прогнозного энергетических балансов страны (сегодня они отсутствуют).

Самоустранение государства от реформы электроэнергетики ведет и к колоссальным имущественным потерям для него и общества в целом за счет неэквивалентного обмена, при котором все негосударственные участники реформы и губернаторы (кроме контролирующих свои АО-энерго ) гарантированно получают больше того, на что они могли бы рассчитывать (это создает «единый реформаторский фронт в поддержку реформ»).

Неэквивалентность обмена обеспечивается принципом реформ — обменом сетей, которые концентрируются у государства, на генерирующие мощности, передаваемые остальным участникам рынка. Балансовая стоимость этих групп объектов соотносится как 10:90. В результате негосударственные участники за свои 48 процентов акций должны получить 90 процентов имущества — эффективность ниже, чем при ваучерной приватизации и залоговых аукционах, но достаточна для политического давления.

В реформу не верят даже сами реформаторы

Одним из открытых вопросов остается привлечение инвестиций в электроэнергетику. Четко обозначены диаметрально противоположные позиции. С одной стороны, ФЭК, Минэнерго и Госстрой сознают внутреннюю противоречивость сегодняшней системы инвестирования, при которой инвестиции осуществляются из заложенной государством в тариф и, по сути, гарантированной им абонентной платы, но без контроля с его стороны (в результате, как справедливо указал президент, «вся страна строит» частную, по сути, Бурейскую ГЭС). Они указывают на необходимость обеспечения прозрачности и общественного контроля за использованием этих средств. Контроль предлагается гарантировать созданием прозрачного бюджетного фонда, средства в который поступали бы от потребителей электроэнергии и расходовались (лучше в форме гарантий) на инвестиции в единую энергосистему.

Иную позицию занимает с подачи РАО «ЕЭС России» Минэкономразвития. Без обсуждения отвергая идею бюджетного фонда как «нерыночную», оно проталкивает идею о необходимости создания фонда страхования инвестиций. Эта позиция как таковая является саморазоблачением, свидетельствуя, что реформаторы сами не верят в собственную пропаганду, согласно которой реформа обеспечит инвестиционную привлекательность электроэнергетики. В противном случае не возникло бы потребности в каком-то «стимулировании» инвестиций в электроэнергетику — они пришли бы сами.

Негодуя по поводу « нерыночности » идеи бюджетного фонда, реформаторы предлагают значительно менее рыночную конструкцию, сводящуюся к фактическому гарантированию инвесторам определенного уровня тарифа. Если складывающийся на рынке тариф окажется меньше гарантированного, разница должна выплачиваться инвестору из средств страхового фонда. Так как эти средства образуются за счет специальных отчислений, закладываемых в тариф, получается, что потребители страхуют инвестора даже от коммерческих рисков, фактически выводя его из поля рыночных отношений! Экономия же, создаваемая конкуренцией, может быть сведена для них к нулю.

Наконец, управление средствами этого фонда предполагается передать .. АТС (Администратору торговой системы оптового рынка электроэнергии Единой энергетической системы). Мотивация проста: сокращение административных расходов (чуть ли не единственный раз за всю реформу электроэнергетики!). Между тем эта функция не имеет никакого отношения к исключительно сложным функциям АТС; так как действиями АТС должны руководить крупнейшие потребители и производители энергии, которые скорее всего и будут основными инвесторами в отрасль, передача управления фондом страхования инвестиций в руки АТС, то есть самим инвесторам, создает неразрешимый конфликт интересов и предопределяет систематическое ущемление интересов потребителей энергии, не являющихся одновременно инвесторами.

Одновременно с возложением на АТС совершенно не свойственных ему обязанностей ведется проработка вопроса о передаче его неотъемлемых функций по технической работе с информацией его специализированной дочерней структуре — своего рода «АТС-2». Смысл операции заключается в том, что реальный контроль за рынком и управление им как раз и сводятся к указанной «технической работе с информацией». Передача этих функций дочерней структуре АТС позволяет «отсечь» независимых учредителей АТС от реального контроля за рынком , сконцентрировав его в руках послушного РАО «ЕЭС России» менеджмента АТС.

Отложенный рост тарифов за счет обмана

Комиссия по реформированию электроэнергетики рассматривает и после краткого обсуждения одобряет проекты реструктуризации АО-энерго , подготовленные РАО «ЕЭС России». Эти проекты предусматривают колоссальный рост тарифов для населения в первый же год реформ — от 22 процентов по различным регионам до 62 процентов в Нижегородской области и в 2,9 раз в Карелии.

Такой рост был обусловлен как отменой перекрестного субсидирования (ее почему-то предусматривалось осуществить безо всякой постепенности), которую возможно откладывать, так и ростом административных расходов, неизбежным при создании новых структур в условиях фактического отсутствия контроля за издержками . Действительно, вместо одной полугосударственной организации создается 5—6, по сути, частных, и только первым лицам вместо одной представительской автомашины требуется уже 10—12. РАО «ЕЭС России» и МЭРТ опосредованно признают это, говоря о необходимости подготовки и принятия на работу большого числа высокопрофессиональных и, соответственно, высокооплачиваемых специалистов.

Правительственная комиссия по реформированию электроэнергетики под руководством В. Христенко категорически отказалась даже рассматривать вызываемый реформой рост тарифов, мотивировав это тем, что ее компетенция распространяется исключительно на структурные преобразования, а возможные последствия этих преобразований — уже не ее дело. Однако при этом она как ни в чем не бывало рассматривала и утверждала тарифные планы реформируемых АО-энерго , свидетельствующие о достаточности финансовых ресурсов создаваемых компаний для их устойчивого функционирования. Эти планы в качестве неотъемлемой части включали оценку того самого роста тарифов (так как доход — это произведение объема продукции на ее цену), от которого комиссия всячески открещивалась!

Таким образом, правительственная комиссия молчаливо признавала катастрофический рост тарифов, заложенный РАО «ЕЭС России» в программы реструктурирования АО-энерго , но отказывалась рассматривать их в явной форме, чтобы не нести за них ответственность.

Конечно, в 2004 году тарифы на электроэнергию будут повышены не в соответствии с этими планами, а исходя из макроэкономических и политических оценок — в среднем на 13,1 процента (тарифы повышаются с 1 января, и даже с учетом инерционности РЭК в большинстве регионов повышение произойдет до президентских выборов). В результате рост издержек региональной энергетики перестанет покрываться тарифами, ухудшит финансовое положение региональных энергетических компаний и создаст предпосылки для того, чтобы в течение 2—3 лет эти компании предъявили государству ультиматум, заявив, что не могут гарантировать энерго - и теплоснабжение зимой без соответствующего (при отсутствии финансовой прозрачности — неминуемо произвольного) повышения тарифов на их услуги, компенсирующего недополученные ими в прошедшие годы доходы.

Как игнорирование этого ультиматума (со срывом энергоснабжения страны зимой), так и подчинение ему в условиях новой структуры электроэнергетики (с взрывным увеличением тарифов, удушающим экономику), вызовет жестокий социально-экономический кризис, который примет политический характер и приведет к изменению политической системы страны — и, вероятно, оздоровлению структуры и механизмов функционирования электроэнергетики.

Отдельный интерес представляет позиция региональных властей. За исключением губернатора Рязанской области (в которой доля энергии и тепла, поставляемых АО-энерго , незначительна), они беспрекословно поддерживали планы Чубайса и МЭРТ. Дошло до того, что один из вице-губернаторов подписал изготовленный реформаторами документ, в котором констатировались его собственные некомпетентность и нежелание содействовать оздоровлению электроэнергетики. Региональные власти продемонстрировали полное нежелание идти на конфликт с Чубайсом и надеялись на компенсацию роста тарифов за счет трансфертов.

Однако В. Христенко в качестве ответственного за реформу электроэнергетики закрыл глаза на неизбежный рост тарифов, а в качестве ответственного за межбюджетные отношения — на объективную необходимость компенсировать этот рост посредством трансфертов.

Возвращение двухсекторной экономики

С 1 октября 2003 года реформаторы намерены продавать по свободным ценам от 5 до 15 процентов электроэнергии (а комиссия по реформированию электроэнергетики уже приняла решение: производителям — продавать по свободным ценам до 15 процентов производимой энергии, покупателям — приобретать до 30 процентов).

Помимо полного отсутствия обоснования указанных показателей, сама идея «частичного рынка» — в чистом виде возврат к «двухсекторной экономике», памятной по концу 1980-х — началу 1990-х годов. В ней ресурсы неминуемо перетекают из сектора с регулируемыми ценами в сектор со свободными ценами. Результат — ускорение инфляции и потеря контроля за ней при концентрации инфляционной прибыли не у производителей, теряющих даже оборотные средства, но у далеких от производства перепродавцов, что ведет к дополнительной стагнации производства.

Выделить долю энергии, продаваемую по свободным ценам, может только РАО «ЕЭС России» или контролируемые этим «играющим судьей» структуры. В результате именно оно будет определять, продадут по «свободным» ценам 5 или 55 процентов энергии и распределят ли их равномерно или же сконцентрируют в той или иной группе предприятий. При несовпадении доли продаваемой и покупаемой по свободным ценам электроэнергии, наличии значительных и не известных никому за рамками системы технических ограничений и однозначной репутации А. Чубайса повода для колебаний при ответе на этот вопрос нет.

Именно «двухсекторная экономика» окончательно сокрушила экономический организм СССР и в конечном счете нашу страну. Сегодня Россия вновь идет по этому же пути. «Двухсекторная модель», порождая сверхприбыльный незаконный бизнес, разрушает не только экономику, но и деловую культуру. Примитивная дикость российского капитализма (как и его апологетов) во многом была порождена именно примитивностью этой модели: надо было просто покупать у государства и с чудовищным «наваром» продавать на свободном рынке. Эта схема изуродовала лицо нашего общества. Теперь Чубайс и Греф хотят соответствующим образом изменить лицо энергетики, сделав ей новую «инъекцию варварства».

Политический аспект

Изменения, вносимые в Гражданский кодекс в рамках реформы электроэнергетики, позволяют прекращать или ограничивать подачу энергии юридическим лицам на внесудебной основе, только после предупреждения их. Это нарушает принципы равенства сторон и судебного разрешения споров, а также ставит поставщика энергии в привилегированное положение по сравнению с остальными юридическими и физическими лицами, для которых использование судебного порядка решения споров обязательно. При этом не учитывается, что энергоснабжающие организации — обычно субъекты естественных монополий, которых нельзя ставить в равное с потребителями положение.

При этом ответственность субъектов оперативно-диспетчерского управления ограничена: они обязаны возмещать упущенную прибыль только в случае доказательства судом умышленного или грубо неосторожного характера их действий. Ответственность за причинение вреда третьим лицам не предусмотрена вообще.

Между тем указанные субъекты являются коммерческими организациями и осуществляют предпринимательскую деятельность. Ограничение ответственности субъектов оперативно-диспетчерского управления дискриминирует всех остальных субъектов экономики, ответственность которых не ограничена подобным образом.

Убытки, возникшие в результате «неправомерного ограничения режима потребления электрической энергии», возмещаются в полном объеме только гражданам. Ничем не оправдано отсутствие аналогичного правила в отношении юридических лиц.

Наконец, законы о реформе электроэнергетики устанавливают, что цены (тарифы) на электрическую энергию, поставляемую потребителям энергосбытовыми организациями, не являющимися гарантирующими поставщиками, являются свободными и не подлежат государственному регулированию. В условиях несовершенства антимонопольной практики (доказательство злоупотребления монопольным положением может длиться годами, в течение которых будут действовать монопольно завышенные цены) запрет на государственное регулирование этих тарифов делает мелких и средних потребителей беззащитными перед произволом посредников на розничном рынке.

Кроме того, неэластичность спроса на электроэнергию по цене (спрос на 97—98 процентов определяется ростом ВВП и на 2—3 процента — изменением тарифов) сделает свободные цены инструментом обеспечения диктата производителей электроэнергии, как это имело место в Великобритании на раннем этапе реформы. Все это создает законодательную базу для расширения практики « энерготеррора ».

Сейчас РАО «ЕЭС России» осуществляет широкомасштабный захват местных электрических сетей, забирая их за долги, возникшие в результате завышения тарифов. В рамках проекта «Российские коммунальные системы» РАО «ЕЭС России» намерено взять под свой контроль и жилищно-коммунальное хозяйство в целом; какие-либо гарантии касательно предстоящей тарифной политики не даются принципиально. При этом накопленные долги ЖКХ (280 миллиардов рублей) примерно соответствуют неиспользуемым остаткам средств, замороженным в бюджете Кудриным (примыкающим к «группе Чубайса»), что позволяет предположить, что пресловутая неэффективность ЖКХ сознательно усугублена политикой дружественного РАО «ЕЭС России» руководства Министерства финансов.

Контроль за сетями , обеспечивающими как оптовый рынок электроэнергии, так и повседневную жизнь десятков миллионов граждан, является значимым политическим инструментом, уже многократно опробованным на региональном уровне. Государство бессильно противостоять политическому давлению РАО «ЕЭС России», основанному на абсолютном техническом доминировании. Фактически под прикрытием разговоров о реформе электроэнергетики создается диктатура нового типа.

“Свободная мысль – XXI”  

наверх Загрузок: 5591    всего просмотров  25.04.2004