(фрагмент брошюры) Москва 1997 год
Авторы:
Т.Афанасьева (Международный Институт Правовой Экономики) Э.Трутнев (Международный Институт Правовой Экономики) Б.Валлетта (ПАДКО)
1. Почему действующая система градорегулирования нуждается в изменениях?
Чтобы ответить на поставленный вопрос следует рассмотреть действующую систему градорегулирования в изменившемся социально-экономическом контексте.
Любой город при любой системе градостроительства, будь то централизованная система социалистического типа или система, основанная на использования рыночных механизмов, должен решать конкретные прагматические задачи, такие, например, как рациональная функционально-пространственная организация различных видов деятельности и застройки; обеспечение муниципальной инженерно-технической инфраструктурой всех видов строительства, соответствующей по мощности имеющимся и планируемым потребностям; обеспечение рациональной временной последовательности строительного освоения частей городской территории.
Наличие однотипных задач иногда порождает представление об универсальности методов их решения вне зависимости от социально-экономического контекста. Именно это и произошло с российской системой градорегулирования : контекст “ушел”, а система по инерции продолжает существовать практически в неизменном виде.
Изменение контекста проявляется по двум главным направлениям:
- на место ранее единственного и нераздельного владельца недвижимости - государства, явилось все возрастающее множество полномочных субъектов недвижимой собственности;
- ранее монолитная система централизованного финансирования градостроительных проектов из единого государственного бюджета распалась и замещена многими источниками независимых инвестиций.
В нынешней ситуации имеется выраженное рассогласование практикуемой системы градорегулирования с социально-экономическим контекстом и потребностями рыночных преобразований. Свидетельством этого является ряд противоречий-парадоксов. Основные среди них:
- инвесторы не имеют правовой информации о потенциальных вложениях в обустройство недвижимости,
- застройщики не получают гарантированных прав долгосрочного владения земельными участками,
- владельцы недвижимости не имеют возможности оперативно реагировать на меняющиеся условия рыночной конкуренции.
Инвесторы не имеют правовой информации о потенциальных вложениях в обустройство недвижимости
Прежде, в условиях существования только одного полномочного владельца земли - государства, не было нужды устанавливать в четкой юридически фиксированной форме права использования земли. На каждом этапе любых градостроительных действий субъект собственности не менялся, поэтому права в части характера и параметров использования земли могли уточняться по усмотрению уполномоченных чиновников неопределенно долгое время без необходимости достижения юридической завершенности этого процесса.
Эта ситуация перманентной правовой неопределенности сохраняется и сейчас. Если приглядеться внимательно, то легко обнаружить, что ни на одной стадии градостроительного проектирования не фиксируются однозначным образом права по использованию недвижимости, т.е. не устанавливаются списки видов разрешенного использования и параметры строительного изменения объектов недвижимости применительно к выделенным территориальным зонам (например, этого не делается в генеральном плане). Документ последующей стадии (проект детальной планировки), конкретизируя предыдущий, элиминирует его (генеральный план), т.к. имеет большую силу применительно к проектируемой территории. Но эта конкретизация в свою очередь предполагает более детальную конкретизацию в документе последующей стадии (проекте застройки квартала или конкретного земельного участка), который опять-таки в юридическом смысле элиминирует документ предшествующей стадии (проект детальной планировки). Все завершается “целевым использованием” каждого конкретного земельного участка, что противоречит рыночной ситуации свободного выбора в условиях конкуренции за наилучшее и наиболее эффективное использование земли.
Прежняя и ныне практикуемая система градостроительной документации ничего не может заведомо сказать относительно того, что можно и чего нельзя делать на тех или иных земельных участках (предварительно не пройдя обременительный и негарантированный путь проектирования конкретного объекта на конкретном участке). Поэтому не создается основы для продуктивного диалога между городской администрацией и потенциальными инвесторами.
Застройщики не получают гарантированных прав долгосрочного владения земельными участками
Ныне почти повсеместно наблюдается парадоксальная с позиции традиционного права ситуация, когда строительные изменения недвижимости производятся лицами, которым эта недвижимость не принадлежит на долгосрочной основе. В условиях рынка обычно сначала приобретается земельный участок, а лишь затем разрабатывается полномасштабный проект и производится строительство. У нас же сначала надо запроектировать, построить, зарегистрировать построенный объект и лишь затем можно претендовать на долгосрочные права владения земельным участком. Иными словами, ситуация перевернута "с ног на голову". Почему так происходит?
Дело в том, что для приобретения земельного участка до начала полномасштабного проектирования объекта и строительства нужно, чтобы этот участок был уже кем-то сформирован. Этот "кто-то" - город, который должен бы еще до начала индивидуального проектирования на конкретном участке установить (применительно к массивам таких участков) определенные ограничения в форме перечня видов разрешенного использования, предельных размеров и параметров строительства на этих участках. Но такого рода характеристики ныне отсутствуют. Эту правовую лакуну восполняют процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства, посредством которых эти характеристики и воспроизводятся. Но делается это каждый раз сугубо индивидуально и по каждому конкретному случаю, применительно к каждому специально выбираемому участку.
При принятии инвестором принципиального решения о целесообразности вкладывания денег в инвестиционно-строительный проект оказывается, что указанные характеристики отсутствуют, а вместе с ними отсутствуют и основания для приобретения прав долгосрочного владения земельным участком. Это результат того, что ныне действующая система подготовки градостроительной документации не предусматривает необходимость разработки именно таких характеристик, адресуемых земельным участкам, расположенным в пределах определенных массивов городских территорий.
Следствием является высокая неопределенность и значительная степень риска для реализации инвестиций, дополнительные затраты средств и времени на подготовительных стадиях, отсутствие реальных основ для формирования действенной системы ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков.
Владельцы недвижимости не имеют возможности оперативно реагировать на меняющиеся условия рыночной конкуренции
Ныне применяемая схема проектирования напоминает движение от широкого конца воронки к узкому: первоначальный (на ранних стадиях планировки) относительно широкий диапазон видов возможного использования недвижимости последовательно (через промежуточные стадии проектирования) и неуклонно сужается (путем детализации), до тех пор пока не превратится в точку инвариантного "целевого назначения", установленного и закрепленного утвержденным проектом конкретного объекта. Целевое назначение не оставляет владельцу свободы выбора. Оно однозначно декларирует: "разрешено только то, что разрешено". Целевое назначение жестко “привязано” к объекту при его переходе от одного владельца к другому. Действующий порядок скорее защищает неизменность целевого назначения, чем способствует его изменению. Последнее всегда сопряжено с труднопреодолимыми процедурными барьерами.
При таком подходе блокируется возможность оперативного решения самими владельцами вопроса о функциональной адаптации принадлежащих им объектов недвижимости к коньюнктуре рынка и о своевременном переключении на наиболее эффективные в данный момент и в данном месте виды деятельности.
Приведенные противоречия свидетельствуют о том, что ныне практикуемая система градорегулирования пока еще не ориентирована на высокоэффективное землепользование в городах и нуждается в изменениях.
2. Что такое правовое зонирование, для чего и кому оно нужно?
Правовое зонирование территории города это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания.
Правовое зонирование это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку, в этих зонах распроложеннных , определяются правила использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:
- виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе избирать приемлемые для них виды использования, а также менять их в зависимости от коньюнктуры рынка; в специально оговариваемых случаях для этого требуется соблюдение определенных условий и согласования по критериям непричинения ущерба сопряженным владениям);
- предельные (минимальных и/или максимальных) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;
- предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках :
- минимальные отступы построек от границ земельных участков,
- максимальные показатели:
- высоты/этажности построек,
- процента застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка),
- коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений - существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка).
- показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.
Правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местных нормативных правовых актов, например, как “Правила землепользования и застройки” соответствующего города, поселения. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, - административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.
Указанные нормативные правовые акты обычно содержат текстуальную и картографическую части. Те кст вкл ючает юридические нормы и описание процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости. Картографическая часть обычно включает карту (карты) правового зонирования городской территории, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон - регламент разрешенного использования.
Правовое зонирование “работает” на рынок и в условиях рынка недвижимости, т.е. в ситуации, когда целевые установки городских органов и методы реализации их планов должны измениться кардинальным образом. Логика этих установок теперь выглядит существенно иначе , чем прежде:
- местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновремено , ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда - ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами - владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами;
- градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.
По мере утверждения рыночных отношений, все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства, и наоборот - утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.
Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо его двум главным участникам - муниципалитетам, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам - с другой стороны.
Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики станут:
- резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам - инвесторам, застройщикам;
- инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;
- сосредоточение бюджетных сре дств дл я социальных программ с использованием, так называемого, "кумулятивного эффекта зонирования". Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д.
Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать):
- во-первых, ситуация возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с "пакетом" четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы (см .с хему 1 и 2);
- во-вторых, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые "ждут" своих потенциальных владельцев;
- в третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации;
- в четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недвижимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования.
Однако , некоторые административные структуры могут воспринять правовое зонирование как ненужное и вредное для их ведомственных интересов “изобретение”. При наличии правового зонирования они могут лишиться возможности принимать решения при согласовании и утверждении проектов, основываясь исключительно на своих субъективных представлениях, так как эти решения можно будет оспорить в суде на основе четко обозначенных правовых критериев. Кроме того, с введением регламентаций зонирования часть рутинных, но хорошо оплачиваемых работ этих служб окажется избыточной или не нужной.
Очевидно, что в итоговом балансе общие приобретения от введения правового зонирования значительно перевешивают частные потери.
Вступление в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования
3. Как соотносится зонирование с градостроительным планированием и регулирования землепользования?
Зонирование в форме местных нормативных правовых актов “работает” в системе документов градорегулирования .
Правовое зонирование является средством реализации планов развития города. Оно нуждается в исходном плановом документе как своем основании. Таким документом является генеральный план. В свою очередь документы правового зонирования закладывают основу для реализационных документов последующего уровня вплоть до проектов строительства отдельных объектов. Состав документов градорегулирования муниципального уровня может варьироваться в зависимости от политики органов местного самоуправления и специфики конкретного города. В качестве примерной (модельной) может быть предложена следующая схема:
1. Документ градостроительного планирования развития города - генеральный план;
2. Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - “Правила землепользования и застройки”;
3. Градостроительные документы применительно к частям городской территории - проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки;
4. Проекты отдельных объектов.
Генеральный план. Правовой статус и содержание этого документа должны измениться в соответствии с новыми условиями рыночной экономики.
Правовой статус генерального плана должен определяться тем, что он:
- будет адресован непосредственно административным органам местного самоуправления в виде общих рекомендаций относительно обустройства и развития городской территории в целом и в виде прямых указаний относительно развития муниципальной инфраструктуры;
- будет открытым для граждан документом;
- будет содержать базовую информацию для разработки местных нормативных правовых актов - юридических документов правового зонирования.
Генеральный план будет иметь меньшую юридическую силу в сравнении с документами зонирования. Общие решения генерального плана будут иметь, главным образом, рекомендательный характер и не будут иметь силы прямого указания для исполнения владельцами недвижимости. Эти решения, учтенные в документах зонирования, будут преобразованы в юридическую форму, прежде всего в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, расположенных в различных зонах города. Решения нормативно-технического документа (каковым ныне является генеральный план) проходят через фильтр нормативного правового акта (в виде документов зонирования) и только после этого напрямую адресуются всем владельцам недвижимости и иным лицам в качестве обязательных к исполнению решений.
Должно измениться и содержание генерального плана. Он мог бы включать две части: стратегический план и пространственный план.
Часть I, стратегический план, устанавливает:
- реалистическую оценку существующих и потенциальных ресурсов города;
- 2-3 сценария возможного развития города, основанных на различных допущениях относительно его места в общем контексте региональной и национальной экономики;
- концепции городских программ по инициированию строительного обустройства города применительно к каждому из сценариев.
Часть II, пространственный план, устанавливает:
- приближенное описание функциональных зон с позиции их потенциальных возможностей для различных видов строительства и их соотношения с другими функциональными зонами города;
- описание основных транспотных и инженерно-технических коммуникаций, а также генерализованные программы по их строительству, поддержанию и финансированию.
Пространственный план может содержать рекомендации для разработки документов правового зонирования, а также основания для такой разработки в форме схем ограничений землепользования по различным основаниям - охраны культурного наследия, экологии, охраны природных ландшафтов, соотношения застраиваемых и незастраиваемых территорий и др.
Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - “Правила землепользования и застройки”.
“Правила землепользования и застройки” устанавливают юридически фиксированные границы территориальных зон с перечнями видов разрешенного использования и строительного изменения недвижимости в этих зонах.
Правила используются как юридическое основание для согласования строительных намерений владельцев или претендентов на владение недвижимостью, для предоставления разрешений на строительство на конкретных земельных участках, а также как граничные условия при разработке проектов отдельных частей города, связанных с установлением и изменением, перепланировкой границ земельных участков, формированием единиц недвижимости.
Градостроительные документы применительно к частям городской территории - проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки
Проекты планировки. Сохраняют свою значимость как важный компонент системы градостроительного проектирования, но они модифицируется в зависимости от того, разрабатываются ли эти проекты на вновь осваиваемые или реконструируемые территории. Устанавливают:
- пространственную структуру проектируемой территории в форме общей схемы или концепции,
- красные линии,
- схему временной последовательности освоения, преобразования территории в зависимости от инвестиционно-строительных намерений застройщиков,
- экономические обоснования эффективности использования территории.
Особенности проектов:
- преобразования планируются не как "одноразовая" строительная акция, а как координация многих малых проектов, часть которых осуществляется городскими службами, а часть - за счет инвестиций большого количества частных лиц;
- разрабатывается стратегия действий городских и государственных органов по руководству и инициированию процесса привлечения максимального объема инвестиций в реализацию проекта;
- решаются вопросы финансирования строительства инженерно-технической инфраструктуры и вопросы возврата средств, потраченных городом на эти цели; эти вопросы решаются в контексте городских планов капитального строительства объектов муниципальной инфраструктуры;
- в состав проектов планировки могут включаться проекты подразделения территории на земельные участки, однако это не является обязательным и такие проекты подразделения могут разрабатываться позже как самостоятельная стадия проетирования , так как это описано ниже.
Проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки. Устанавливают:
- границы земельных участков, в том числе резервируемых для общественных нужд;
- расположение улиц, подъездов, трасс инженерно-технических коммуникаций, границы действия публичных сервитутов.
Назначение документа:
- обеспечить основания для формирования земельных участков как единиц недвижимости в соответствии с зональными предписаниями относительно предельных параметров участков, их пропорций и формы;
- обеспечить рациональную планировочную организацию территории таким образом, чтобы предоставить каждому участку непосредственный доступ со стороны улицы/проезда и к линиям инженерно-технической инфраструктуры с установлением (при необходимости) границ действия публичных сервитутов, предотвратить появление нестандартных и неиспользуемых земельных участков.
Проекты отдельных объектов. Особенности: хотя город не имеет возможности прямо и непосредственно контролировать время и объемы строительных проектов, осуществляемых частными лицами, он (город) обладает не менее эффективными средствами косвенного воздействия на на этот процесс (в форме зонирования, подготовки муниципальной инфраструктуры).
Устанавливают (в соответствии с правилами зонирования, строительными нормами и правилами, правилами подключения к инфраструктуре, другими обязательными требованиями) конкретные параметры и характеристики индивидуальных объектов строительства.
Ключ к эффективной городской планировке в нынешней России заключен в осознании того факта, что к успеху ведут не крупномасштабные, комплексные и выполняемые как одноразовые строительные акции проекты, а аккумулирование малых действий и малых инвестиций, реализуемых постоянно и последовательно в рамках стабильных правовых гарантий.
Выполняя планирование для первоначально скромного и поступательного роста строительной активности, города смогут обеспечить самым действенным образом привлечение большого числа горожан и инвесторов к участию в экономическом развитии, которое может стать следствием и результатом осознания реальной стоимости земли.
4. Какие проблемы города и как зонирование помогает решать?
Зонирование подготавливает правовые основания для градостроительной деятельности и тем самым помогает решать проблемы двух основных групп субъектов этой деятельности:
- городов как социально-экономических и административных образований,
- частных лиц, приобретающих и обустраивающих отдельные объекты недвижимости.
Рещение проблем городов посредством зонирования имеет свои особенности. Во-первых, зонирование как таковое проблем не решает, а подготавливает необходимые юридические условия для того, чтобы эти проблемы решались посредством действий, масштабы и характер которых предопределены зонированием. Во-вторых, зонирование предопределяет решение проблем в определенном направлении путем запрещения одних действий и разрешения, инициирования других. В третьих, зонирование само по себе не гарантирует, что предусмотренные им действия состоятся автоматически (без приложения со стороны города и частных лиц определенных усилий), но зонирование гарантирует другое - то, что не предусмотренные им действия не состоятся никогда; тем самым сразу и однозначно блокируются заведомо нежелательные направления развития города и негативные последствия, которые они могут вызвать. В четвертых, зонирование помогает решать проблемы города посредством усилий и финансовых средств частных лиц - инвесторов, застройщиков.
Проблемы развития городов, которые зонирование помогает решать могут быть объеденены в три основные группы:
- проблемы финансовых ресурсов развития,
- проблемы качества среды проживания,
- проблемы пространственных ресурсов развития.
Проблемы финансовых ресурсов развития городов.
Главный внутренний ресурс потенциального развития городов - это земля. Зонирование, определяя характер использования, устанавливает ее ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Поскольку использование гарантировано соответствующим нормативным актом, то реальная стоимость земли начинает последовательно осознаваться и воплощаться в реальных оценках при совершении операций с недвижимостью. Осознание реальной стоимости городской земли побуждает формировать местные бюджеты на основе ежегодного снятия части этой стоимости в виде фиксированнного процента. Города получают стабильный внутренний источник финансовых поступлений для нужд развития, основанный на налогообложении недвижимости по ее реальной рыночной стоимости.
Зонирование создает условия для более активного привлечения внешних финансовых источников частных лиц и структур. Это происходит ввиду трех главных причин. Первая состоит в наличии правовых гарантий на соответствующее использование земли в целях инвестирования проектов строительства. Вторая заключается в возможности вступления в права долгосрочного владения земельными участками еще до начала полномасштабных проектных проработок, а эти права открывают дорогу для ипотечного кредитования под залог земли. Третья состоит в сокращении сроков получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности, а также с уменьшением связанных с этим издержек. В итоге, процесс инвестирования в городское развитие приобретает более широкие масштабы и протекает более быстрыми темпами.
Города получают более широкие возможности для решения проблем развития муниципальной инженерно-технической инфраструктуры. Это происходит, во-первых, за счет использования части возрастающих налоговых поступлений в местный бюджет и, во-вторых, за счет налаживания экономического механизма возврата потраченных на эти цели муниципальных средств.
Проблемы качества среды проживания.
Зонирование помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы качества среды проживания. Для этого оно располагает соответствующими правовыми нормами.
Зонирование, устанавливая виды и параметры разрешенного использования недвижимости, фиксирует, по меньшей мере "нижнюю планку" качества среды применительно к различным территориальным зонам. То, что не закреплено в соответствующем нормативном правовом акте как разрешенное уже не может произойти и, соответственно, ухудшения качества среды проживания происходить уже не будет. В то же время то, что разрешено побуждает действовать в направлениях, улучшающих наличную ситуацию.
В документах зонирования содержится такая правовая норма как "несоответствующее использование". Согласно этой норме те объекты недвижимости, которые существовали до введения документов зонирования и чьи характеристики и параметры использования расходятся с регламентами зонирования, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при условии, что степень несоответствия с документами зонирования не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно будет происходить только в направлении приведения их в соответствие с документами зонирования.
В части решения проблем городского развития зонирование выполняет двойную задачу. Оно представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, параллельно обеспечивается взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в действие. Взаимодействие этих двух механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее трудно поддававшиеся разрешению, например, проблемы перепрофилирования и перебазирования вредных производств. Это лучше всего продемонстрировать на типичном примере .
Довольно распространенная в отечественных городах ситуация: дымящая фабрика в центре города. Она приватизирована, земельный участок выкуплен. Город хочет на этом месте создать общественно-деловой центр. Эти намерения зафиксированы в утвержденном генеральном плане. Однако свои планы город реализовать не может. Почему?
Потому, что отсутствует юридический механизм и, соответственно, увязка его с экономическим механизмом. Дело в том, что градостроительная документация (в данном случая - генеральный план) осталась с юридической точки зрения не завершенной. В ней нет имеющего юридическую силу списка конкретных видов разрешенного использования недвижимости применительно к определенным районам города, в данном случае - к месту расположения фабрики.
Если бы такой список имелся, то он предусматривал бы более прибыльные виды использования недвижимости, чем те, которые ныне практикуются на фабрике. Поскольку на этом месте предполагается соорудить общественно-деловой центр, то в таком списке были бы обозначены, скажем, банковская и страховая деятельность, магазины, рестораны и т.п., прибыльность которых заведомо существенно выше, нежели прибыльность производственной деятельности.
Если бы в генеральном плане был этот список, фабрика под воздействием экономических сил рано или поздно была бы вынуждена переместиться в иное место или перепрофилироваться. К примеру, существенно возрасла бы стоимость земли, а вместе с тем и налоги на ее использование. Чтобы их выплатить, нужно было бы иметь более высокие доходы, которые фабрика в ее нынешнем состоянии не смогла бы получить. При этом для владельцев фабрики это вовсе не было бы трагедией. Перед ними открываются разнообразные возможности, скажем, они могут заложить возросшую в цене землю в банк, получить кредит, купить в пригороде более дешевый земельный участок и построить на нем новые здания для фабрики или продать фабрику новому владельцу, который сможет более эффективно использовать участок городской земли. Более высокая эффективность в данном случае будет означать строительство (в соответствии с требованиями зонирования) и использование общественно-делового центра, о котором так страстно и безуспешно печется город.
Следует подчеркнуть, что само наличие правового зонирования приводит в движение экономический механизм - механизм реализации запланированной градостроительной политики. Пока нет правового зонирования, экономический механизм не заработает.
Проблемы пространственных ресурсов развития.
Зонирование помогает решать проблемы пространственных ресурсов для будущего развития города. Здесь имеются четыре основных способа действий.
Резервирование свободных территорий для определенных фукций в соответствии с прогнозируемыми потребностями. На пригодные территории налагаются зоны определенного назначения, например, жилого или производственного. Именно для этих функций со временем и будут использованы выделенные территории.
Резервирование свободных территорий для еще не выявленных функций под будущее использование. В таких случаях обычно используется следующий метод. Устанавливаются зоны так называемой низкой интенсивности использования. К ним обычно относятся зоны открытых пространств или зоны сельскохозяйственного использования. Установление таких зон будет означать, что в их пределах не будет происходить активной строительной деятельности. Если же со временем возникнет необходимость в застройке этих территорий, то будет осуществлено перезонирование в соответствии с выявившимися потребностями в определенных типах строительства.
Переориентация существующих зон на иные виды использования. Этот метод применяется когда имеется избыток территорий определенного назначения. Например, если в городе имеются излишки территории производственного назначения с низкой эффективностью использования при морально устаревшей застройке (чт о наблюдается часто в российских городах), то применительно к части таких территорий может быть принято решение об установлении зон иного назначения, например, общественного или жилого. Это будет означать, что производственная деятельность на этих территориях может продолжаться некоторое время, но в "замороженных" масштабах, т.е. без прироста мощностей и объемов производственного строительства. Со временем, когда город накопит достаточно ресурсов или когда частные инвесторы проявят соответствующие инициативы, эти территории могут быть реконструированы под предопределенное зонированием общественное или жилищное использование.
Резервирование территорий под расширение застройки за пределами административных границ города. Ныне решение этой проблемы по существу блокировано, поскольку в большинстве случаев делается акцент на прирезку дополнительных территорий в контурах расширяемых административных границ городов, что встречает противодействие со стороны сопряженных административных районов, не намеренных расставаться с принадлежащими им землями. Зонирование позволяет сменить акценты в решении этой проблемы. Подготавливаются по совместному согласию нескольких сопряженных муниципальных органов документы правового зонирования на территорию в масштабах пригородной зоны. Эти документы после их принятия начинают регулировать пространственное распределение территорий для различных типов использования и застройки при согласовании частных и общих интересов. Иными словами, на первое место выдвигаются содержательные, юридические и экономические решения проблем развития города во взаимодействии с пригородом, а на второе место - решения относительно изменения границ административной принадлежности тех или иных территорий.
5. Особенности систем регулирования землепользования и застройки, используемых в различных странах. Применимы ли зарубежные системы в российской практике, нуждаются ли они в модификации и какой?
Поскольку национальные особенности систем регулирования землепользования и застройки интересны нам с позиции их применимости в российской практике, то становится важным сосредоточиться не на многочисленных, разнообразных и подчас противоречивых деталях этих систем, а на их принципиальных типологических отличиях. В этой связи важно прояснить следующие положения:
- положение первое: общие принципы правового зонирования, существующие вопреки или над национальными особенностями, необходимость и применимость зонирования в отечественной практике;
- положение второе: основные типологические группы c истем зонирования и их обобщенные характеристики;
- положение третье: кто определяет выбор той или ной системы правового зонирования; множественность путей введения и разновидностей зонирования; типологические особенности зонирования, модифицированные применительно к российским условиям.
Положение первое: общие принципы правового зонирования, существующие вопреки или над национальными особенностями, необходимость и применимость зонирования в отечественной практике.
Правовое зонирование существует в условиях рынка недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъекты владения. Это обстоятельство кардинальным образом отличает рассматриваемую систему правового зонирования от системы градостроительства социалистического толка, когда субъект собственности оставался неизменным и был представлен унифицированным государством, а объекты недвижимости в таких условиях не могли менять владельцев. В условиях рынка недвижимости возникает объективная необходимость установить права на использование и строительное изменен ие ее о бъектов таким образом, чтобы эти права могли существовать вне прямой зависимости от намерений конкретных владельцев и могли сохранять свою силу и в случаях смены владельцев. В этом состоит фундаментальный принцип, присущий всем национальным системам правового зонирования. Различия же состоят в том, как эти права устанавливаются, вводятся и применяются.
Города России, приступая к формированию своих локальных рынков недвижимости, не могут быть исключениями из общих универсальных закономерностей функционирования рынка. Поэтому они стоят перед объективной необходимостью введения системы правового зонирования.
Относительно применимости зонирования в отечественной практике следует отметить два обстоятельства, исторического и технического плана. В досоциалистический период отечественной истории, когда в России существовал рынок, принципы зонирования уже использовались в практике градорегулирования , но они не получили дальнейшего развития в силу смены экономического строя. В техническом плане можно сказать, что принципы зонирования (в прагматических терминах функционального и строительного зонирования) практиковались и в социалистический период отечественной истории. Поэтому нет оснований утверждать , что в плане применимости правовое зонирование является полностью чуждым для отечественной практики инструментом градорегулирования .
Положение второе: основные типологические группы c истем зонирования и их обобщенные характеристики.
Два главных критерия сопоставления национальных систем правового зонирования позволяют выявить их основные отличия, не сосредотачиваясь на частных деталях, это:
- степень свободы административных органов в трактовке содержания прав, установленных документами правового зонирования;
- “технология” установления прав использования и изменения недвижимости.
Проводя сопоставление по первому критерию, легко обнаружить, что Россия стоит далеко в стороне от развитых стран в части трактовки чиновниками содержания прав. Здесь им предоставлена максимально возможная свобода. Первоисточник этой сомнительной свободы - отсутствие соответствующих актов, где права использования недвижимости были бы сформулированы юридически корректным образом.
Проблема границ трактовки прав использования недвижимости имеет следующее происхождение. Эти права распадаются на две группы: так нызываемые “рутинные” и “условные” права. Рутинные права - это относительно простые и ясные права, которые могут быть юридически описаны однозначным образом. В силу однозначности, практически не возникает проблем с трактовкой этих прав, и, соответственно, здесь нет ситуации с принятием решений “по усмотрению” чиновников. Однако , далеко не всегда границы использования и изменения недвижимости могут быть описаны однозначным и непротиворечивым образом. Один и тот же вид использования недвижимости и в тех же параметрах может быть разрешен или не разрешен в зависимости от наличия или выполнения определенных условий. Применительно к таким заведомо неформализуемым условиям и возникают ситуации трактовки или дополнительных согласований. Эти ситуации разрешаются посредстовом процедур согласований с участием владельцев недвижимости и общественности (публичные слушания), а также путем четкого разведения ответственности и сфер ведения между отдельными административными службами применительно к определенным аспектам решаемых вопросов.
Соотношение рутинных и условных прав подвержено цикличной динамике: периодически возрастает сфера распространения одних и, соответственно, сужается сфера действия других. Со временем в национальных системах правового зонирования достигается определенный баланс. Однако , нет оснований говорить о выраженной типологии, которая позволяла бы различать национальные системы правового зонирования по рассматриваемому критерию. За исключением Англии, которая в этом отношении стоит особняком. В этой стране значительные права по трактовке ситуаций применительно к разработке и действию документов зонирования переданы министру окружающей среды.
“Технология” установления прав использования и изменения недвижимости.
Применительно к этому критерию можно говорить с достаточной определенностью, но с некоторыми допущениями, о двух типах систем зонирования - американской и западноевропейской.
Американский тип зонирования, практикуемый в США, в части “технологии” зонирования характеризуется следующими особенностями:
- высокая самостоятельность органов местного самоуправления в проведении и реализации зонирования при недостаточной координации интересов и планов сопряженных муниципалитетов в части регионального развития;
- при планировании развития муниципалитетов акцент делается на декларирование политик по различным направлениям в форме стратегических планов социально-экономического развития; пространственные аспекты развития в форме генеральных планов имеют большей частью рекомендательное значение (за исключением некоторых штатов, где им придается характер обязательных документов, которые используются как основа для разработки местных актов зонирования);
- зонирование муниципалитетов производится чаще всего в один этап - на всю территорию и по всем компонентам - виды разрешенного использования недвижимости, параметры разрешенного строительного изменения недвижимости и предельные размеры земельных участков применительно ко всем выделенным территориальным зонам;
- планировочные проекты чаще всего разрабатываются в форме проектов подразделения свободных (сельскохозяйственных) территорий на земельные участки для последующей застройки; они основываются на стандартах зонирования и подразделения; в этих проектах могут предлагаться поправки к регламентам зонирования, которые должны пройти установленные процедуры согласования и утверждения.
“Западноевропейская система зонирования”. Естественно, что такой системы в чистом виде не существует. Имеются национальные системы, которые отличаются друг от друга. Обобщающий термин имеет условное значение в том смысле, что он используется для того, чтобы показать общие для западноевропейских стран (прежде всего таких, как Германия и Франция) характеристики, отличные от характеристик системы, практикуемой в США. Особенности “западноевропейской системы зонирования” состоят в следующем:
- высокая самостоятельность органов местного самоуправления в проведении и реализации зонирования при координации интересов сопряженных муниципалитетов и органов власти вышестоящих уровней посредством планов регионального развития;
- на уровне муниципалитетов действует двухстадийная система планировки; первая стадия разрабатывается в форме общих пространственных схем/планов рекомендательного характера - директивных схем (Франция) или планов использования территории (Германия); вторая стадия разрабатывается уже в форме местных юридических актов правового зонирования - планов землепользования (Франция) или планов застройки (Германия);
- зонирование муниципалитетов складывается как совокупность документов (планов землепользования, планов застройки), каждый из которых перекрывает только часть городской территории или административный район; права по видам разрешенного использования и параметрам строительного изменения недвижимости устанавливаются с высокой степенью детализации и конкретности.
Положение третье: кто определяет выбор той или ной системы правового зонирования; множественность путей введения и разновидностей зонирования; типологические особенности зонирования, модифицированные применительно к российским условиям.
Согласно Закону Российской Федерации “Об общих принципах местного самоуправления” правомочия определять планировку и застройку муниципальных образования принадлежат органам местного самоуправления. Поэтому эти органы и будут определять особенности систем правового зонирования, вводимых на их территории. В силу этого можно ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения. Этот процесс “диверсификации” зонирования уже можно наблюдать. Видимо, было бы полезным на уровне субъектов Российской Ферерации выработать соответствующие рекомендации для органов местного самоуправления в форме, допустим, “Примерных правил землепользования и застройки”, используя которые, муниципалитеты могли бы разабатывать свои местные нормативные правовые акты, но в русле некоторых рациональных схем.
Одна из таких схем применительно к условиям России, с учетом зарубежной практики, а также опыта работ по правовому зонированию, может выглядеть следующим образом:
- разрабатываются и утверждаются “Принципы градостроительногой политики” города как основание для разработки местного нормативного акта по правовому зонированию;
- разрабатывается и утверждается местный нормативный акт по правовому зонированию, который наряду с базовыми юридическими нормами, включает карту зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам; по отдельным зонам могут устанавливаться и параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также размеры земельных участках;
- после введения в действие местного нормативного акта продолжается работа по дополнению его содержания в части недостающих параметров разрешенного строительного изменения недвижимости в отдельных территориальных зонах, при необходимости конкретизируются виды разрешенного использования на основе уточненных ограничений экологического, исторического, эстетического характера; эта деятельность ведется в форме экспериментально-аналитических проработок и/или в форме планировочных проектов; по результатам таких проработок вносятся дополнения в документы правового зонирования по установленным процедурам.
Предложенная схема отличается от типологических схем практикуемых в развитых странах. В то же время она сочетает в себе некоторые особенности двух основных типов этих систем - американской и западноевропейской.
Она содержит в себе элементы американской схемы в части зонирования всей территории города по видам разрешенного использования недвижимости. Такой подход применительно к российским условиям необходим и оправдан по двум основаниям. Во-первых, он позволяет вводить зонирование не как фрагментарные не увязанные с общим градостроительным контекстом акции, а именно как систему регулирования. Во-вторых, достигается минимально необходимая степень гарантий относительно перспектив использования недвижимости и непричинения ущерба ее владельцам.
Предложенная схема содержит в себе элементы западноевропейской типологической схемы в той ее части, которая касается установления параметров разрешенного строительного изменения недвижимости посредством планировочных проектов, разрабатываемых применительно к отдельным зонам и частям городской территории, где такие параметры еще не разработаны.
| 
статьи
14.04.2004